АЛЕКСАНДЪР ИВАНОВ (ГЕРБ-СДС)3831 думи
Уважаеми господин Председател, уважаеми колеги!
Мотиви към Проекта на закона за изменение и допълнение на Закона за защита на конкуренцията.
Проектът на закона за изменение и допълнение на Закона за защита на конкуренцията предвижда законодателни промени, основно свързани с изпълнението на препоръки, отправени от Комитета по конкуренция на Организацията за икономическо сътрудничество и развитие в рамките на преговорния процес по присъединяване на Република България към тази реномирана световна организация.
Препоръките на ОИСР и съответно предлаганите изменения на Закона за защита на конкуренцията предвиждат конкретизиране на някои от правомощията на Комисията за защита на конкуренцията, повишаване на прозрачността в нейната работа, създаване на предпоставки за бързина и процесуална икономия в някои от процедурите и съответно за намаляване на административната тежест върху засегнатите стопански субекти и като цяло създават допълнителни гаранции за ефективността ѝ като регулатор на обществените отношения в сферата на икономиката.
Препоръките на ОИСР в най-голяма степен съвпадат и с изразеното от политическите сили в Петдесет и първото народно събрание желание за известно прецизиране на правомощията на Комисията за защита на конкуренцията с оглед на необходимостта от подобряване на пазарната среда и коригирането на евентуално установени дефицити във функционирането на пазарната икономика.
Трябва да се отбележи, че Законът за защита на конкуренцията е един от най-добре синхронизираните с европейското право нормативни актове; основните правни институти в сферата на конкуренцията са обвързани с наднационалните норми на европейското законодателство и са добре уредени. Поради това настоящите предложения за изменения и допълнения са пестеливи и имат за цел да предложат по-голяма яснота при разбирането и по голяма прецизност при прилагането на съответните институти.
Основните изменения, предлагани със Законопроекта, могат да се обобщят в следните тематични групи:
Рефериране към актове на Европейския съюз.
С Проекта на закон за изменение и допълнение на Закона за защита на конкуренцията се предлага да се направят изменения и допълнения във връзка с влезли в сила актове от правото на Европейския съюз. Тези актове са Регламент (ЕС) 2022/1925 на Европейския парламент и на Съвета от 14 септември 2022 г. за достъпни и справедливи пазари в цифровия сектор и за изменение на директиви (ЕС) 2019/1937 и (ЕС) 2020/1828 – Акт за цифровите пазари.
Административни въпроси на Комисията за защита на конкуренцията.
В изпълнение на една от препоръките на Организацията за икономическо сътрудничество и развитие, но и като продиктувана от опита и практиката на Комисията за защита на конкуренцията необходимост, Законопроектът предвижда възможност за председателя на Комисията да създава експертни консултативни звена – съвети, по въпросите на защитата на конкуренцията и подобряване на условията за осъществяване на стопанска дейност, както и работни групи за изпълнение на конкретни задачи в кръга на дейността на Комисията. Целта на тези експертни консултативни звена и работни групи е да подпомагат Комисията с необходимата експертиза при осъществяване на актуални икономически и правни анализи, включително чрез осигуряването на информация за динамиката на пазарите, за тенденциите за тяхното развитие, конкурентните условия на тях и прогнозите относно очакваните потенциални ефекти от определени процеси, практики или концентриране на пазарна сила. Създаването на подобни консултативни звена е ключова стъпка към ефективен обществен диалог и повишаване на прозрачността на работата на антимонополния орган.
Предвидени са уточняващи разпоредби по отношение на формирането на бюджета на Комисията. Подробното разписване на дейностите на Комисията, които е необходимо да бъдат ресурсно обезпечени, отразява една от основните препоръки на Организацията за икономическо сътрудничество и развитие.
Относно концентрациите.
Концентрациите между предприятия са търговски сделки между независими предприятия, които водят до трайна промяна в контрола върху цели предприятия или части от тях. Концентрациите подлежат на задължително предварително нотифициране пред Комисията за защита на конкуренцията съгласно чл. 24, ал. 1 от Закона за защита на конкуренцията, ако сумата от общите обороти на всички предприятия – участници в концентрацията на територията на Република България през предходната финансова година, надхвърля 25 млн. лв. и кумулативно е налице едно от следните условия:
– общият оборот на всяко едно от поне две от предприятията – участници в концентрацията на територията на Република България през предходната финансова година, надхвърля 3 млн. лв., или
– общият оборот на предприятието – обект на придобиване на територията на Република България през предходната финансова година, надхвърля 3 млн. лв.
Практиката на Европейската комисия и на националните органи по конкуренция показва, че с развитието на технологиите се увеличава броят на концентрациите, включващи предприятия, които имат или биха могли да имат значителна роля за пазара, независимо че са реализирали незначителен оборот, или дори когато към момента на сделката нямат реализиран такъв, като например при така наречените убийствени придобивания (killer acquisitions). Такива процеси се забелязват най-вече в сферата на дигиталната икономика, където услугите непрекъснато се развиват, а малки предприятия могат да достигнат много бързо до една значителна потребителска база и съответно голямо пазарно влияние. Подобно е положението и в други сектори, в които иновациите играят ролята на важен фактор за конкуренцията.
В светлината на тези тенденции на законодателството в областта на конкуренцията в държавите – членки на Европейския съюз, и на членките на Организацията за икономическо сътрудничество и развитие настоящият законопроект предлага и у нас да бъдат въведени две допълнителни възможности за уведомяване на Комисията за защита на конкуренцията, а именно доброволно уведомяване от участващите предприятия по тяхна преценка за предстояща концентрация, когато не са изпълнени условията за задължително предварително уведомяване.
Направено е систематично разграничение между случаите на задължително предварително уведомяване и тези, които са свързани с доброволно подаване на нотификация. Предвижда се и при доброволното предварително уведомяване Комисията да може да извършва оценка на концентрацията по същество, като определя ефекта ѝ върху конкуренцията на съответния пазар. Това всъщност е едно улеснение за предприятията, които биха се възползвали от тази възможност, доколкото те предварително биха получили необходимата правна сигурност за концентрацията и биха се избегнали последващи активности от страна на Комисията, което предвид на изцяло доброволния характер на уведомяването напълно съответства на разбиранията за предпазлив и толерантен подход на законодателството по отношение на уведомяванията за предстоящи концентрации под националните прагове за задължителност.
Всъщност и към настоящия момент Комисията може да бъде сезирана с уведомления за планирани концентрации, които не попадат в обхвата на чл. 24, ал. 1 от Закона за защита на конкуренцията, респективно не подлежат на задължително предварително уведомяване, но уведомителят въпреки това подава такова искане от съображения за собствената си правна сигурност. В тези случаи Комисията за защита на конкуренцията в рамките на ускорено проучване, въз основа на предоставената информация за реализираните обороти от обичайна дейност на територията на страната на участниците в концентрацията, прави формално заключение, че праговете за оборот по чл. 24, ал. 1 от Закона за защита на конкуренцията не са достигнати и на основание чл. 82, ал. 3, т. 1 постановява второ решение, че сделката не попада в обхвата на чл. 24, ал. 1. Подобен формалистичен подход не отговаря на същността на производството по оценяване на концентрациите и на разгледаното по-горе разбиране на ex-ante подход на законодателството по отношение на уведомяванията за предстоящи концентрации. Доброволното уведомяване за предстояща концентрация е именно доброволно и е една възможност, колеги, предприятията да получат правна сигурност на планираната от тях сделка, което не следва да им бъде отказвано.
Последващо уведомяване от участващите предприятия по искане на Комисията.
Както беше посочено, действащата разпоредба на задължителното предварителното уведомяване изисква кумулативното наличие на две условия, които изброих, като сумата от общите обороти на всички предприятия – участници в концентрацията на територията на Република България през предходната финансова година, да надхвърля 25 млн. лв. или да е налице едно от следните условия: общият оборот на всяко едно от поне две от предприятията – участници в концентрацията на територията на Република България през предходната финансова година, да надхвърля 3 млн. лв. или общият оборот на предприятието – обект на придобиване на територията на Република България през предходната финансова година, да надхвърля 3 млн. лв. Предложената разпоредба на новата ал. 4 дава възможност при наличието само на първия обективен критерии по чл. 24, ал. 1, а именно сумата от общите обороти на всички предприятия – участници в концентрацията на територията на Република България през предходната финансова година, да надхвърля 25 млн. лв., за да се задейства механизмът на последващото уведомяване за концентрацията от участващите предприятия по искане на националния орган по конкуренция.
За да се реализират правомощията на Комисията за изискване с мотивирано определение на последващо уведомяване, е необходимо да са изпълнени кумулативно две условия: първо, както вече беше посочено, сумата от общите обороти на всички предприятия – участници в концентрацията на територията на Република България през предходната финансова година, да надхвърля 25 млн. лв. и второ, сделката да поражда съмнения, че в резултат на осъществяването на концентрация съществено ще се възпрепятства ефективната конкуренция на съответния пазар, особено в резултат на създаване или засилване на господстващо положение на територията на страната или на обособена част от нея. (Шум и реплики: „Времето, времето!“)
Нелоялни търговски практики по веригата на доставки.
Тук се породиха много дебати в Комисията по икономическа политика и иновации по тези направени предложения, че в Глава седма „б“ – „Нелоялни търговски практики по веригата за доставки на селскостопански и хранителни продукти“, и по-конкретно към разпоредбата, визираща абсолютните забрани, се предлага създаването на обща забрана за нелоялни търговски практики в отношенията между купувачите и доставчиците.
Във веригата за доставки, колеги, на селскостопански и хранителни продукти е необходимо общата забрана за нелоялна конкуренция да влезе в сила в Закона за защита на конкуренцията. Целта на нашето предложение е да бъде въведена тази обща забрана и при нелоялните търговски практики в тази конкретна важна сфера да бъдат обхванати максимален брой случаи на практики, които не са изрично изброени в Закона, но които водят до дисбаланс в отношенията между доставчиците и купувачите на селскостопански и хранителни продукти.
По този начин ще се осигури стабилност и оптимизация в цялостната верига за доставки на земеделски продукти и храни, което ще доведе до повишаване на ефективността и конкурентоспособността на сектора. Но да не забравяме и крайната цел за възможността да се усили и регламентира по-добре работата на Комисията за защита на конкуренцията, а именно крайните потребители, всички български граждани, да бъдат облагодетелствани от една благоприятна конкурентна среда, в която чрез премахването на възможността на нелоялни търговски практики да се избегнат едни пределни изкривявания на пазара, които, естествено, рефлектират върху потребителите. По този начин ще се осигури стабилност и оптимизация в цялостната верига за доставки на земеделски продукти и храни, като същевременно, чрез ролята на Комисията, ще се премахнат съществуващите дисбаланси между различните нива и участници в търговските отношения и ще се гарантира лоялна конкуренция в полза както на купувачите и доставчиците, така и на потребителите и на икономиката на страната, както Ви споменах. Това се налага от очевидното неравнопоставено третиране на законово ниво на участниците на пазара: за всички останали стопански сфери има обща забрана за нелоялни търговски практики, но за сферата на доставка на храни – не.
Последващ контрол и оценка на въздействието на решенията на Комисията – ех post контрол.
С изменението на чл. 67 се детайлизират правомощията на Комисията по упражняване на последващ контрол и на последваща оценка на въздействието на изпълнение на постановените от нея решения. Това също е една от съществените препоръки към дейността на Комисията от Организацията за икономическо сътрудничество и развитие, като сред съществуващите текстове на Закона за защита на конкуренцията и в момента могат да се открият чрез тълкуване такива възможности на Комисията, но те са твърде общи и неясно регламентирани. Новата редакция на възможността на Комисията да упражнява последващ контрол за изпълнението на нейните решения дава по-голяма систематизация и яснота по този важен въпрос и създава предпоставка за преодоляването на една от основните слабости в работата на администрациите по принцип, а именно непълноценно упражнявания контрол за спазване на взетите решения или постановени от съответната институция актове. (Уточнения между председателя и народния представител Александър Иванов.)
Благодаря, уважаеми господин Председател.
Уважаеми колеги, публичност на предварителните проучвания.
От началото на 2021 г. Комисията има правомощие да провежда предварително проучване по постъпили искания и сигнали. В случаите, в които предварителното проучване не води до образуване на последващо производство, не е предвиден акт в Закона за защита на конкуренцията, който да подлежи на публикуване в електронния регистър на Комисията. Със Законопроекта се урежда възможността председателят на Комисията с разпореждане да може да публикува заключенията от предварителното проучване по получените искания и сигнали и по други въпроси от своята компетентност, да бъдат оповестявани, за да запознае обществеността и съответните компетентни органи за резултатите от проучването. С тази промяна предлагаме да се осигури по-голяма публичност и прозрачност по отношение дейността на Комисията за защита на конкуренцията, особено в случаите на проведени предварителни проучвания в общественозначими и чувствителни сектори.
Ангажиране на външни специалисти.
С предложените промени в Закона за защита на конкуренцията предвиждаме възможност в хода на проучванията, извършвани от Комисията, да бъдат включени в работния екип външни специалисти, притежаващи професионален опит съобразно обхвата и предмета на производството. С ангажирането на външни специалисти смятаме, колеги, че ще се засили качеството и обхватът на анализите, както и дълбочината им. Би подпомогнало извършването и на по-сложни проучвания и оценки, които изискват експертиза в специфични икономически отрасли и дейности. Целта тук е да се подпомогне процесът по извършване на оценки при прилагане на правилата на конкуренцията на европейско и национално ниво в сектори от изключително социално значение. В проучванията от обществен интерес е необходимо те да се извършват в по-кратък срок, като използването на посочената експертиза значително ще съкрати времето за тяхното приключване и ще повиши качеството на анализите на Комисията за защита на конкуренцията.
Разноски в производствата.
Въвеждат се, накратко ще маркирам, допълнения в действащите разпоредби на Закона за защита на конкуренцията относно възлагането на разноски, направени в производствата пред Комисията за защита на конкуренцията, в случаите, в които е назначена експертиза по инициатива на Комисията, тъй като по отношение на тези случаи е налице празнота в Закона към момента.
Възприема се принципът, че разноските за експертизи, възложени по инициатива на Комисията, се поемат от нея и се възлагат на ответната страна само ако нейното нарушение бъде доказано.
Въвежда се възможност за споразумение за намаляване на санкциите – така нареченият settlement.
Със Законопроекта се предвиждат промени в Глава девета – „Производство по установяване на нарушения и налагане на санкции“, по глави трета и четвърта по този закон и по чл. 101 и 102 от Договора за функционирането на Европейския съюз, като се въвежда нова процедура, която стартира по искане на ответна страна в производството, която е готова да признае свое участие в картел. Признаването може да резултира в споразумение, което съдържа потвърждение или отказ от оспорване на участие на съответната страна в нарушението на правото на конкуренция, както и отговорността за това нарушение. Процедурата за постигане на споразумение е инструмент, който се използва в практиката на самата Европейска комисия, както и на редица други държави членки, включително Германия и Франция, за да се ускори приемането на крайния акт по производства за установяване на нарушения, свързани с картели.
Искането за постигане на споразумение се предлага да е изцяло доброволно действие и всяка от страните в административното производство да може да го оттегли, в който случай производството ще продължи по общия ред на Закона за защита на конкуренцията, както и досега.
Със споразумението Комисията ще може да наложи ефективни и навременни санкции, които да имат възпиращ ефект за поведението на предприятията. Въвеждането на възможност за постигане на споразумение в същото време не е пречка производството да се развие по общата антитръстова санкционна процедура за ответните страни, които не следват процедурата за постигане на споразумение. Предложеното нововъведение си поставя за цел да стимулира по-лесното разкриване на картели чрез предоставянето на стимул за предприятията да признават участието си в антиконкурентно поведение. Другите преимуществата на процедурата за постигане на споразумение се изразяват в съкращаване и ускоряване на административния процес, което, от своя страна, ще освободи ресурс на административния орган за други проучвания и би довело до намаляване на броя обжалвани актове на Комисията.
Проверки на място. Едно от предлаганите законови изменения е възможността на Комисията за защита на конкуренцията да извършва проверки на място и в рамките на производства по секторни анализи, подобно на извършваните проверки на място в санкционните производства. Важно е да уточним, че проверки на място се извършват само след съдено разрешение на Административния съд – София-област, което подлежи на инстанционен съдебен контрол пред ВАС.
Секторният анализ представлява по своята същност задълбочено изследване на конкурентните условия в даден икономически сектор за определен период от време, като секторните разследвания не са насочени срещу отделни дружества за извършените от тях конкретни предполагаеми нарушения на конкурентното право, а имат за цел да идентифицират настоящи и потенциални проблеми и практики, които оказват неблагоприятни въздействия върху пазара и могат да навредят на интересите на потребителите.
Публикуване на предварителни заключения. Законопроектът, изложен на Вашето внимание, създава такава възможност. С цел повишаване прозрачността и публичността на дейността на Комисията за защита на конкуренцията се създава възможност в хода на извършване на секторен анализ да се публикуват междинни доклади, в които да се представят събраните до момента факти и обстоятелства и в които Комисията да изложи своите предварителни изводи за състоянието на конкурентната среда в анализирания сектор. Допълнително се създава възможност за всички заинтересовани страни да предоставят становища по междинните доклади, като след публикуването на предварителния доклад в производството по секторен анализ КЗК ще определя срок за провеждане на обществени консултации, в рамките на които заинтересованите страни могат да коментират предварителните констатации от секторното проучване, като също им дава възможност да предоставят допълнителна информация в писмен вид или да повдигнат допълнителни въпроси.
Повишаване на ефективността на застъпничеството за конкуренцията. На практика, към момента всяко решение на Комисията за защита на конкуренцията, с което се приема секторен анализ, съдържа предложение за предприемане на мерки за подобряване на конкурентната среда в сектора, включително за законодателни или други промени. А обективността изисква да отбележим, че много рядко препоръките, давани от страна на Комисията за защита на конкуренцията, са били спазвани, или са спазвани отчасти, поради което не са могли и не могат да постигнат целите, към които са насочени, а именно – подобряване на конкурентната среда. Със Законопроекта се предлага засилване на ролята на препоръките на Комисията за защита на конкуренцията, заложени в решението за секторен анализ, като се въвежда задължение за компетентните държавни органи, включително органите на изпълнителната власт – със сигурност това представлява интерес за колегите и от дясната страна на залата – а именно: включително решенията и препоръките, които дава Комисията, да бъдат изпълнявани от всички органи на изпълнителната власт, както и органите на местното самоуправление, които са информирани с решението на Комисията за необходимостта от предприемане на мерки за подобряване на конкурентната среда в сектора, да уведомят Комисията за защита на конкуренцията относно действията, които ще бъдат предприети или са предприети от тях, както и в какви срокове ще ги реализират.
По аналогичен начин в производствата по застъпничество за конкуренцията се предлага компетентните органи или сдруженията на предприятия да са задължени в 3-месечен срок от уведомяването за решението да информират Комисията за действията, които ще предприемат по отправените от КЗК препоръки за изменение или отмяна на съответния акт.
Санкции. Колеги, с настоящия законопроект се предвижда промяна по отношение на имуществените санкции, което предизвика голям обществен интерес може би от доста медийни изяви, на които трябва да обърнем внимание и да адресираме, а именно – да обясним за какво става въпрос, за да избегнем интерпретации, които не са състоятелни.
По отношение на имуществените санкции, които може да налага Комисията за защита на конкуренцията, и по-специално при установени забранени практики при доставките на селскостопански продукти, в тези случаи Комисията ще може да наложи, поне нашето предложение е такова, на купувач на селскостопански и хранителни продукти имуществена санкция в размер до 10 на сто – забележете, колеги – от общия оборот за предходната финансова година. Подчертавам – до, за да се избегнат всякакъв вид интерпретации, че санкцията би била 10% от общия оборот, което за групи големи предприятия и търговски вериги би представлявала наистина много сериозна санкция, но имайте предвид, че за да работи един закон, санкциите в него са с превантивен ефект. Тоест, когато законодателството предлага повишаване на даден вид санкция, тоест към момента някои хора или групи от икономически субекти са предпочитали или да вървят по ръба на закона, или откровено да го нарушават и да си плащат санкцията, която явно не е осъществявала своя превантивен ефект, и именно заради това с настоящия законопроект ние предлагаме тези санкции да се повишат. Защото, забележете, колеги – санкция до 10% размер от общия оборот за предходната година към момента е както по другите антиконкуренти нарушения съгласно чл. 100, ал. 1 – заменя фиксираната досега в Закона горна граница на санкцията в размер на до 300 000 лв. и е в дисонанс с общия санкционен принцип, и създава привилегировано положение на конкретна група стопански субекти спрямо всички останали. Определянето на санкциите като процент от оборота на предприятието, а не чрез фиксиране на сума при долна и горна граница, е обосновано пропорционално и е в унисон, както споменах, с цялостната концепция за налагане на имуществени санкции по този закон и неговото място в тази глава.
Сътрудничество с други регулатори. С тези направени предложения в Закона за електронните съобщения, направени от нас в Преходни и заключителни разпоредби на така предлагания Законопроект за изменение и допълнение на Закона за защита на конкуренцията, също събудиха много голям обществен интерес. И доста коментиращи по медиите злоупотребиха с параметрите на предложението, като вкараха в него нюанси, които не са предложени и не са разписани от нас. Сега ще Ви разкажа накратко за какво става въпрос.
В Преходните и заключителните разпоредби към Закона за изменение и допълнение на Закона за защита на конкуренцията се предвижда изменение на Закона за електронните съобщения, като се създава възможност при необходимост да бъдат получени от Комисията за защита на конкуренцията данни от предприятията, предоставящи обществени електронни съобщителни мрежи и/или услуги за нуждите и целите на производствата по Закона за защита на конкуренцията. В качеството си на национален орган по конкуренцията в страната Комисията за защита на конкуренцията противодейства на тръжните манипулации по Закона за обществените поръчки посредством предоставените ѝ правомощия в производствата за установяване на евентуално извършено нарушение, изразяващо се в забранени споразумения, решения или съгласувани практики, като борбата с тръжните манипулации е един от основните ѝ ежегодни приоритети. От особена важност за Комисията е събирането на достатъчно данни за наличието на координирани действия от страна на кандидатите, имащи за цел или резултат манипулирането на обществените поръчки. Вземайки предвид степента на обществена опасност на тръжните манипулации, законодателят е предвидил, че във всички случаи те представляват тежко нарушение на Закона за защита на конкуренцията, поради което нарушителите имат интерес да запазят договорките си в тайна. За доказването на това нарушение обаче рядко са налични преки доказателства или доказателствени средства, поради което в преобладаващите случаи Комисията разчита на косвени доказателства, които в своята съвкупност свидетелстват за наличие на забранено споразумение между предприятията. И именно по предложените промени в Закона за електронните съобщения се разкрива IP адресът като част от данните, които са необходими за проследяване и идентифициране на източника на връзката. Пак подчертавам, че такава възможност се дава с разрешение на Административния съд – София-област, и подлежи на съдебен инстанционен контрол пред Висшия административен съд.
Уважаеми колеги, по Законопроекта са постъпили и много становища, като в главната си част трябва да отбележим, че са подкрепени от икономическите организации, Министерството на икономиката и Комисията за защита на конкуренцията. Благодаря Ви.