ВАНЯ ДОНЕВА (ГЕРБ)1769 думи
Благодаря, госпожо председател.
Уважаеми колеги, аз бих искала да се върна към мотивите на Президента за връщане за ново обсъждане в Народното събрание на разпоредбите на Закона за Сметната палата, които се отнасят до два текста. Посочените в мотивите спорни моменти, пак подчертавам, са два – това са текстовете на чл. 12, в който е посочен съставът на Сметната палата и текстът на чл. 50, с който се дава възможност председателят да поиска освобождаване от длъжност на лице, носещо управленска отговорност заради неизпълнение или нарушения на закона.
Прави впечатление, и това искам да се чуе от всички, че в посочените мотиви липсва мотив за нарушение на Конституцията или на който и да било друг закон. Мотивите са по-скоро по целесъобразност – нещо, което, разбира се, Президентът има право да направи, защото по Конституцията няма изрично посочено, че аргументите за налагане на вето трябва да бъдат само правни. Затова в тази зала ние днес провеждаме това обсъждане.
Отбелязвам само този факт – че липсва правна аргументация, за да обърна внимание, че ако имаше и най-малко съмнение за противоконституционност, със сигурност президентът би разписал такива текстове и би ги включил в мотивите си.
В случая по текста на чл. 12 президентът подчертава, че за България е характерен колегиалният модел. Прави се една ретроспекция на законодателството от създаването на Върховната сметна палата от 1880 г.
Президентът смята, че традиционно Сметната палата е организирана като колегиален орган. Това е всъщност гаранция за независимостта, безпристрастността и обективността на върховната одитна институция, гаранция, която произтича от модела. Освен това президентът посочва, че и при приемането на България в Европейския съюз – това, което каза госпожа Плугчиева, Сметната палата също е колегиален орган.
Защо не мога да приема за достатъчно убедителни мотивите в посока смяна на текста на чл. 12?
Първо, в процеса на присъединяване на България към Европейския съюз не са поставени изрично изисквания за модела, който ще бъде приет в държавата. Между 2000-та и 2004 г., когато са водени преговорите, не е имало такава институция. Единствената препоръка за членство е да се създаде такава институция, наречена Сметна палата. По никакъв начин, на нито една държава кандидат-членка на Европейския съюз, никога не й е било поставяно условие да избере точно определен модел за институцията, която да извършва контрол на публичните средства. В годината на присъединяването ни в Европейския съюз Сметната палата вече работи при съвсем други условия.
През 2006 г. влизат два закона, които променят концептуално държавния вътрешен и финансов контрол – Законът за вътрешния одит и системите за финансово управление и контрол, които са първите две нива на управление и контрол в публичния сектор. Това налага цялостната промяна на концепцията за Сметната палата като орган, извършващ проверки не само по законосъобразност, което се вменява като задължение на системите за финансово управление и контрол и за вътрешен одит, а по-скоро като орган, който осъществява одит на изпълнението, включващ ефективност, икономичност и ефикасност на разходването на публичните средства.
Второ, защо не мога да приема тези мотиви за достатъчни? Позоваването на традициите по отношение на Върховната одитна институция считам за неуместно.
Ще подходя малко по-нетрадиционно, за да ви запозная точно как са се развили нещата и какво се е случвало, за да видите, че това, което е било тогава – не е сега, обществените отношения са съвсем различни. Контролната среда всъщност и обхватът на дейността тогава и сега, е съвсем различна.
През 1880 г. Върховната сметна палата е създадена със задачата да проверява приходно-разходните сметки на всички отрасли в управлението. Затова и тя се нарича Сметна палата, защото проверява само и единствено приходно-разходните сметки. Председателите и членовете се назначават от княза за три години по предложение на Министерския съвет. Независимостта, ако четете стенограмата, ще видите, че се гарантира, един път, от мандата – три години, и втори път, от начина на предсрочно освобождаване, цитирам: „при изказано недоверие от страна на правителството или Народното събрание”, но и в двата случая по решение на последното.
Вторият закон, който се приема три години по-късно – през 1883 г., засяга независимостта на Сметната палата, защото я поставят под ведомството на Министерството на финансите. Назначаването и освобождаването на състава на Сметната палата става по предложение на министъра на финансите, като за това той сезира само Министерския съвет, а не Народното събрание.
Ето нещо, което се е случвало тогава, и нещо, което е недопустимо сега.
През 1883 г. се разширяват пълномощията й, освен към паричната отчетност, контролът се насочва и към веществени държавни сметки. Тогава за първи път се въвеждат и съдебни атрибуции – въвеждат се съдебни функции на Сметната палата. Нещо, което е било тогава, но сега не може да се случи. Дава се възможност всички спорове между Палатата и министерствата по редовността на разходите да се решават от Министерския съвет.
Третият Закон за Сметната палата е приет две години по-късно – през 1885 г. С него се възстановява независимостта на Сметната палата, обявява се за втора апелативна инстанция по същество, когато се произнасят по апелативни жалби на касиери-отчетници.
През 1887 г. допълнително й се вменява задължение да извършва предварителни проверки преди разходването на средствата от всички министерства, така наречената Виза на платежните заповеди. Първо, иска се разрешение от Сметната палата, за да бъде извършен какъвто и да било разход, от което и да е министерство.
Четвъртият закон се приема през 1925 г., в която създават окръжни сметни палати. Въвежда се и специален съд. Пак обръщам внимание: тогава, но не и сега, е възможно това да се случи. Той се обявява за втора апелативна инстанция по решенията, издадени от окръжните сметни палати.
Каква е целта, за да ви изложа цялата тази история? Исках да ви покажа колко са различни в годините структурата, обхватът, въобще задачите на Сметната палата.
Аз лично, не смятам за достатъчно убедителен мотива, че в България по традиция Палатата е колегиален орган.
Третият ми аргумент е в посока подкрепа на текста на чл. 12. Нещата в известна степен бяха засегнати от изказващите се преди мен. Защо колегиалният модел всъщност не е по-добър от модела главен одитор? Той има редица несъвършенства. Ще ви ги маркирам.
Първо, колегиалната система определя неясна връзка между председателя и членовете. Председателят притежава определени правомощия, които са му гарантирани със закона, само и единствено на него. В същото време той трябва да се подчинява на колективно взетото решение. Какво имам предвид? Планът за обществени поръчки се приема от колегията, а по Закона за обществените поръчки председателят е възложител, той е и разпоредител с кредити. Колегията приема правила за подбор и т.н., на кадрите, а пък работодател и сключващ договорите е единствено председателят. Обхватът на контрола, упражняван от председателя, е доста широк. Председателят упражнява контрол върху дирекция „Административно-информационно обслужване”, „Международни връзки”, във всички административни дирекции – председателят осъществява този надзор. Тези неясни връзки между колегия и председател допълнително утежняват и без това трудното вземане на решения в колегията.
Второ несъвършенство. Членовете имат противоречива роля – нещо, което беше казано при гледане на закона на второ четене. Веднъж членовете на Сметната палата са оперативни ръководители от отделенията и докладчици по доклади, изготвени от тези отделения, и втори път, гласуват за тези доклади в качеството си на членове на Палатата. Ръководейки отделения, членовете на Сметната палата всъщност в голяма степен припокриват функциите на директорите на териториални дирекции с разликата, че директорите на дирекции не могат да участват, нямат такава власт, да участват при вземането на решение. Така на практика управленската отговорност се размива.
Трето несъвършенство. Тромав процес на вземане на решения. В последния одитен доклад на колегията беше казано, че освен вземането на крайни решения, на практика могат да се игнорират другите нива на контрол в одитния процес. В доклада на Комисията по бюджет и финанси беше казано, че на различни йерархични нива работят различни специалисти, всеки мотивирано изказва своето становище по конкретния случай, а вземането накрая на решение от страна на колегията много често игнорира всичките тези отговорности и целият този труд, който е извършен от работещите на по-ниски нива.
При модела главен одитор безспорните предимства са яснота, отговорност и оперативност. Някои ще репликират, че ще липсва дискусионност – нещо, с което не мога да се съглася, защото тази дискусионност всъщност може да се постигне със създаването на такива вътрешни консултативни органи, както и чрез развитие и документални процедури, които са разписани в законопроекта.
Понеже се говори, че едноличният модел не гарантира в достатъчна степен независимостта, ще ви обърна внимание на декларацията на върховните одитни институции от Мексико, за независимостта на върховните одитни институции, от м. ноември 2007 г. – независимостта, обръщам внимание, и на трите вида модел на управление на сметните палати. Говорим за гаранции за независимостта при модел главен одитор, при колегиален модел, и при тип финансов съд.
В тази декларация е посочено, че тази независимост не се гарантира от модела, което искам да подчертая, а тя може да бъде постигната чрез различни средства, като се ползват различни гаранции, които са разписани в закона.
В случая, аз смея да твърдя, че всички тези осем основни принципа гарантиращи независимостта, които сега набързо ще зачета от Декларацията за независимост на върховните одитни институции, са достатъчно добре включени в законопроекта, който днес разглеждаме наново.
Независимостта може да бъде гарантирана, първо, от наличието на подходяща конституционна или законова правна рамка, уреждаща степента на независимост.
Втори принцип – гарантиране със закон срока на мандата и имунитет при нормално изпълнение на задълженията. Чета ви дословно декларацията от Мексико.
Трети принцип – пълна свобода на действие при изпълнение на функциите на върховните одитни институции.
Четвърти принцип – неограничен достъп до информация.
Пети принцип – право и задължение да докладва работата си.
Шести принцип – свобода на решение относно съдържанието на одитните доклади, както и за тяхното публикуване и разпространение.
Седми принцип – наличие на ефективен механизъм за проследяване на препоръките на върховната одитна институция.
Осми принцип – финансова и управленска самостоятелност.
Всички тези принципи в една или друга степен са застъпени в Закона за Сметната палата, което е гаранция за независимостта й.
По отношение текста на чл. 50, мотивът на президента всъщност е за обща формулировка, която би затруднила прилагането му. Считам, че няма основание за притеснение при прилагането на този текст, защото систематичното тълкуване на нормата ясно показва, че не става въпрос за лица, носещи политически мандат, в резултат на пряк избор от Народното събрание. Става въпрос за лица, които носят оперативно-управленската отговорност, които са длъжностни лица.
Един от основните принципи на Сметната палата е тя да не се намесва в политическия живот на страната. Това е принцип на всички сметни палати. Просто е немислимо да се счита, че текстът ще бъде използван така, както е разписан, а не по начина, по който обявих току-що. Немислимо е да се предлага прекратяване на политически мандати.
Затова, колеги, призовавам всички да гласувате „за” Закона за Сметната палата, приет на 24 ноември 2010 г. Благодаря.