МИНИСТЪР ПЕТЪР ЧОБАНОВ3440 думи
Трудно можем да се съгласим, че подобни действия се вписват в една рамка, която да дава истинска фискална стабилност.
Какво променяме като философия при актуализацията на бюджета?
Актуализацията на бюджета се прави, за да може държавата да се превърне в предвидим партньор във взаимоотношенията си с бизнеса, тоест да може да си плаща навреме това, което дължи по договори, както и да консултира с бизнеса основни нормативни промени. И нещо повече, тези консултации да бъдат правени с широк кръг заинтересовани лица от бизнеса и домакинствата, за да не влезем отново в хипотезите на приемане на лобистки закони.
Друга промяна, която правим чисто във философията на бюджета, е да можем да провеждаме една нормална политика за акумулиране на резерви за по-добро управление на ликвидността. Както ще видим, през последните няколко години този процес на акумулиране на резерви беше неглижиран, което доведе до изтощаване на фискалния резерв и го доближи до неговия минимум, а в определен период той беше и дори под минимума, който се изисква от фондовете, които той съдържа.
Друга важна промяна във философията на бюджета, за която ще стане въпрос малко по-късно, е подобряване на оценката за разполагаемите ресурси и ефективното им насочване за извършване на политика. Тоест към този момент трябва да си зададем въпроса: има ли допълнителни ресурси и има ли политики, които са пренебрегвани, независимо че ресурсът за тях е бил налице?
Какво можем да кажем в няколко думи за фискалната политика през последните четири години – фискалната политика на министър Дянков? Тя се характеризираше с няколко основни момента, част от които вече бяха споменати. През 2009 г. имахме фиксиране в едно ниско число за дефицит, дори беше пропагандирано, че може да нямаме дефицит, тоест бюджетът да е балансиран, но тогава не беше направено основното разграничение между дефицит на касова и на начислена основа. Тоест не бяха взети предвид поети ангажименти, които трябва да се разплатят. И тъй като не бяха взети предвид, те не бяха разплатени и се пренесоха като тежести в следващите бюджетни години. Последваха няколко актуализации и ревизии на дефицита на начислена основа, които бяха изпращани към Евростат и предизвикаха допълнителни въпроси.
Тогава също имаше актуализация на бюджета и може би това е един от основните аргументи за съветите към нас – да не правим актуализация на бюджета толкова рано. Може би трябва да я направим, както беше направена през 2009 г., а именно към края на месец декември, когато вече бюджетът за 2010 г. беше приет. Тоест тя просто узакони това, което беше постигнато като фискален резултат. Нашата идея да направим актуализацията сега е: да стъпим на една по-реалистична основа при правенето на Бюджет 2014.
Актуализация на бюджета се наложи и през 2010 г., отново в средата на годината, когато имахме сходна ситуация като сегашната. Но ако сега приходните агенции оценяват неизпълнението на данъчните приходи в размер около 980 млн. лв., тогава още от първите месеци на 2010 г. разчетите показаха, че приходите са надценени с около 2 млрд. лв. Това наложи актуализация на Бюджет 2010 – първият бюджет на министър Дянков, който той самостоятелно разработи в средата на годината и тогава актуализацията беше и в посока на разходите, които бяха предвидени като резерв, но в много по-голям размер, отколкото ги предвиждаме ние сега.
Като цяло този период се характеризираше и с неустойчиви многогодишни фискални цели в бюджетните прогнози и в проектобюджетите с тези тригодишни фискални рамки, които бяха актуализирани два пъти в годината. Поради фиксирането в ниски бюджетни цели на касова основа, ниски дефицити, които трудно бяха постигани, имаше една стратегия на бюджета, а именно на рязане на разходи, без да е обмислено как това се отразява на основните бюджетни системи. Това отложи реформите в ключови сектори „Образование” и „Здравеопазване” и на практика замрази процеса на фискална децентрализация.
По отношение на здравеопазването знаем, че имаше един резерв на Здравната каса, който трябваше да бъде използван за реформи в този сектор. Такава беше неговата идея, затова бяха повишени и здравните вноски. За съжаление, с едно решение този резерв беше прехвърлен в общия бюджетен кюп, да може да се харчи за текущи фискални нужди и на практика беше похарчен. Това лиши страната от възможността да проведе тази реформа. Друг е въпросът дали наистина имаше воля за подобна реформа.
Като цяло беше изчерпана гъвкавостта на фискалния резерв и липсваха буфери в бюджета. Именно липсата на подобни резерви е една от основните причини на актуализацията, към която пристъпваме.
Можем да си зададем въпроса: Какво се случи с дълга и с фискалния резерв през тези години? Знаем, че сериозна част от критиките са, че ние ще бъдем много разточителни в посока поемане на нов дълг. Този един милиард се превърна в предмет на всякакви спекулации в публичното пространство, тръгващи от най-различни изходни позиции, характеризиращи се като „кражба”, характеризиращи се като „голяма опасност пред фискалната стабилност”.
Но какво наистина се случи с дълга и с фискалния резерв през тези години?
Ако използваме за изходна база полугодието на 2009 г., можем да видим, че тогава дългът на държавата е бил 9 млрд. 340 млн. лв., докато към момента на подаване на оставка от правителството на ГЕРБ той вече надхвърля 13 млрд. лв. За целия този период дългът бележи едно увеличение от 3,7 млрд. лв.
Отделно от това фискалният резерв намаля с 4,4 млрд. лв. или общо публичният ресурс, който беше изразходен през това време нетно и влоши фискалната позиция на държавата, е в размер на 8,1 млрд. лв. Има един друг показател за нетен дълг, при който от брутния дълг вадим резервите на държавата, тоест от брутния дълг вадим фискалния резерв. Ако към полугодието на 2009 г. той е бил в размер на 1 млрд. 70 млн. лв., към края на мандата, по време на подаването на оставка, е 9 млрд. 150 млн. лв. Това е влошаването на дълговата позиция на държавата.
Дали увеличението на дълга започва от нас с този един милиард, който широко се пропагандира и експлоатира в публичното пространство, дали той е това фатално увеличение на дълга и началото на една спирала, която ще ни прати в гръцки, испански, португалски и още кой-знае колко сценарии? Категорично не можем да кажем, че е налице подобна възможност и подобна опасност.
Ако се вгледаме в графиката на Вашето внимание, можем да видим, че има един период от време на ясна тенденция за намаление на държавния дълг както като абсолютна сума, така и като процент от брутния вътрешен продукт. Този период приключва на практика през 2008 г., до известна степен и през 2009 г. Тоест, приключва с края на управлението на тройната коалиция, която Вие за дълъг период от време демонизирахте. След това имаме ясна тенденция за увеличение на държавния дълг, което стартира през 2010 г. и продължава през следващите години.
Увеличението на държавния дълг, както ще видим на следващите графики, няма да започне от този момент нататък, няма да започне със сегашната актуализация на бюджета.
Тази графика също дава някои отговори на други въпроси и редица спекулации в публичното пространство. Тя показва колко е новоемитираният дълг по време на управлението на ГЕРБ. Можем да видим, че през 2010 г. той е в размер на 1,7 млрд. лв., по-късно през 2011 г. – около 1,9 млрд. лв. Неговият пик е през 2012 г. – 3 млрд. 350 млн. лв.
Дори без актуализация на бюджета, през 2013 г. ако правителството на ГЕРБ беше продължило да управлява, новоемитираният дълг щеше да бъде в размер на 2,5 млрд. лв. Тоест, можем да съпоставим тези числа, които в момента са на Вашето внимание – с единия милиард, за който ще обясним защо се налага да емитираме дълга в този момент и каква е политиката ни по отношение на дълга.
Политиката ни по отношение на дълга е, че общата задлъжнялост на държавата не се променя. Нямаме увеличение на общата задлъжнялост, която в оригиналния вариант на Бюджет 2013 е планирана да бъде в размер на 14,6 млрд. лв.
Проблем породи прословутата емисия от месец февруари, когато на пожар за няколко дни беше решено да бъдат емитирани 800 млн. лв. Проблемът е, че се изчерпа лимитът за новоемитиран дълг и по този начин бюджетът се лиши от една гъвкавост, която му е необходима. Причините и необходимостта от тях ще обясня след малко.
Обяснението за тази емисия беше, че тя се взема, за да се платят субсидиите на земеделските производители. След 45 дни, когато Европейската комисия възстанови парите, те ще се върнат обратно във фискалния резерв. Реалното обяснение обаче е малко по-различно. Тогава, към този ден в края на месец февруари, във фискалния резерв все пак имаше средства, които да се извадят и да се платят субсидиите на земеделските производители. Проблемът обаче беше, че тогава, към края на месец февруари, фискалният резерв нямаше да бъде 3 млрд. 800 милиона, а само 3 милиарда и най-видимата част от него, която е в баланса на емисионно управление на Българската народна банка, щеше да бъде около 2,7 млрд. лв. Тоест, щяха да възникнат още по-сериозни въпроси колко голяма част от фискалния резерв е изчерпан по време на управлението на правителството на ГЕРБ. Поради това се реши да бъде взета тази емисия, за да се попълни фискалният резерв. Оттам-нататък можем да зададем и други въпроси – защо срокът беше точно шестмесечен? Знаем, че Европейската комисия ще възстанови сумите в рамките на 45 дни. Тогава не беше ли по-логично емисията да бъде тримесечна и да бъде върната към края на май, когато се предполагаше, че ще имаме по-добро фискално изпълнение поради традиционно силните месеци април и май? Изглежда по-логично, но не беше направено така. Ще оставя политическата трактовка на това решение – ако иска някой друг, да я направи.
Като цяло възможността да поемем нов дълг в размер на един милиард лева не се прави, за да откраднем тези пари. Ние няма как, дори да искаме, да ги откраднем. Тези пари постъпват във фискалния резерв и водят до неговото увеличение. Това е и причината, заради която се прави тази емисия на дълга.
В края на август фискалният резерв ще намалее с тези 800 млн. лв., които трябва да се върнат. За да не бъде много ниско неговото ниво, за да бъде той необходимият буфер, който ни дава гъвкавост, за да имаме тези резерви, затова се прави емисията от един милиард лева. Тя компенсира дълга, който трябва да се плати, така или иначе, и дава възможност фискалният резерв да се запази над минималното гарантирано ниво по закон, което е в размер на 4,5 млрд. лв. Дава възможност да се платят и посрещнат някои плащания през следващата година.
На следващата графика се дава ясен отговор на въпроса води ли възможността за този новоемитиран дълг в размер на един милиард лева до увеличаване на дълговото бреме? Категорично не, тъй като се вижда как се е променял държавният дълг през тези години. Вижда се, че и с актуализация, и без актуализация общият размер на дълга остава 14,6 млрд. лв., а нетно емитираният дълг през 2013 г. и с актуализация, и без актуализация е в размер на 926 млн. лв.
Ние се нуждаем от подобна възможност да емитираме този дълг не само поради гъвкавостта, а и поради факта, че са необходими ресурси във фискалния резерв. Част от тези ресурси трябва да бъдат използвани и през 2014 г., за да избегнем проблемите, които възникнаха в началото на 2013 г.
Както виждате, при един нормално планиран емисионен календар, за първите три месеца на 2014 г. нетно фискалният резерв само поради операциите по дълга трябва да намалее с 423 млн. лв. Тъй като, както беше посочено, това е и една от промените във философията на правене на бюджета, нивото на фискалния резерв за нас е много важно. Между другото, за страна с нисък дълг, като процент от брутния вътрешен продукт, нивото на фискалния резерв е по-важно от самото ниво на дълга дори и за кредитните, за рейтинговите агенции, което отговаря на част от другите спекулации. Следователно, за да платим тези пари в началото на 2014 г., трябва да се погрижим отсега, за да не правим пожарни емисии.
Какво беше влиянието на провежданата фискална политика до момента върху икономиката на страната? Както анализите на Европейската комисия, така и на експертите от Министерството на финансите показват, че влиянието беше проциклично, тоест, рестрикциите по отношение на разходите, арбитражното рязане на разходите на отделни системи водят до това, че затрудняват икономическия растеж. Това се крие зад понятието „процикличност” – провежда се фискална политика, която пречи на растежа. Това е една от причините, наред с недобрата външна среда, да нямаме растеж през всичките тези години.
Това беше съпроводено освен това със задържане на дължими от държавата плащания към частния сектор, натрупване на просрочия, стартиране и завъртане на лавината на междуфирмената задлъжнялост, отнемане на ликвидност от частния сектор и невъзможност на частния сектор да прави инвестиции.
Когато се действа по този начин, някои считат, че това е много евтино финансиране за бюджета – бюджетът не плаща навреме, не връща навреме ДДС и така се финансира евтино, за да се постигат занижените фискални цели. За съжаление, този тип действия например невръщане на ДДС води до допълнителна тежест върху бюджета, породена от високите разходи за лихви по забавените плащания към бизнеса. Тези разходи през 2012 г., поради това че не е връщан ДДС навреме, са в размер на 25 млн. лв. и като сума са съизмерими, почти са равни на пакета от социални мерки, който нашето правителство, като дойде на власт, предложи на хората. Тоест, с тези пари тогава можеше да се финансира подобен пакет при наличие на желание за това.
Само от началото на тази година до края на месец май това, което дължи бюджетът, поради факта че ДДС не се възстановява навреме, надхвърля 12 млн. лв.
Какви са целите на актуализацията на бюджета? Целите са да дадем възможност за началото и реализацията на икономическа и социална политика, да не продължаваме по пътя на бюджетни съкращения с непредвидим ефект, оценени като проциклични. Актуализацията ще даде възможност за изпълнение на приоритетите на правителството, най-вече за коректно отношение към бизнеса, разплащане на задълженията в рамките на законоустановените срокове.
Какво ще преодолеем като проблеми с актуализацията на бюджета, макар и ненапълно? Това е очакваното неизпълнение на приходната страна на бюджета, да поемем натиска върху разходите, свързани с поети ангажименти, за които не е предвиден бюджетен ресурс, тоест има недобро планиране и бюджетиране; да преодолеем липсата на буфери в разходната част на бюджета, както и липсата на възможност да попълним фискалния резерв чрез поемане на нов дълг, тъй като лимитът за новоемитиран дълг в размер на 2 млрд. лв., който е в оригиналния Закон за бюджета, на практика е изчерпан.
Актуализацията на бюджета ще доведе до приспособяване на фискалната позиция, без да се нарушава стабилността. Тя се прави за актуализиране на разчетите по приходите, за разплащане на просрочените задължения към бизнеса, за възстановяване на дължимия ДДС в срок, включително и за разплащане на просрочения ДДС. Това, което прави тя, е да промени бюджетната цел от 1,3% от брутния вътрешен продукт на 2% от брутния вътрешен продукт.
За какъв натиск върху приходите говорим, тоест какви са оценките за неизпълнението на приходите? Както вече споменах, оценките на приходните агенции са за неизпълнение в размер на 980 млн. лв. Като цяло поради пакета от мерки, който предприемаме, поставяме по-амбициозна цел на приходните агенции и затова оценката е, че при постигането на тази по-амбициозна цел неизпълнението на приходите ще бъде сведено до 555 млн. лв.
Както казахме, нашата политика е да оценяваме какви ресурси имаме и да ги насочваме ефективно към съответните сфери, да провеждаме нова политика. Поради тази причина направихме внимателен анализ на разчетите по отношение на неданъчните приходи. Там се установи възможност и оценка за преизпълнение на данъчните приходи в размер на 348 млн. лв. Като цяло, нетният ефект от актуализацията върху приходите е в размер на 207 млн. лв., но това не променя сериозността на ситуацията по отношение на данъчните приходи, тъй като преизпълнението на разчетите по неданъчните приходи, за съжаление, не е достатъчно да компенсира недостига по отношение на данъчните приходи.
Кои са основните фактори, потвърждаващи тази оценка по отношение на данъчните приходи?
Първият и основен фактор са оптимистичните допускания на етапа на планиране, тоест планирано е нарастване на данъчните приходи през 2013 г. спрямо 2012 г. с 8,5%, което нарастване, поне до момента, не намира никакво основание. Това се дължи и на влошаващата се макроикономическа ситуация, недобрите оценки за макроикономиката, заложени в бюджета.
Служебното правителство през месец март ревизира прогнозата за икономическото развитие, с което свали реалния растеж от 1,9% на 1%. По-важно е, че намали и очаквания номинален брутен вътрешен продукт с 1,5 млрд. лв. и очакваното потребление с 1 млрд. лв., което директно се отразява върху данъчните приходи.
Има освен това и редица недооценени промени в нормативната уредба, които водят до изместване на приходите за 2014 г. Те ще дойдат тогава, но за съжаление няма да постъпят сега, а това също така не е правилно бюджетирано.
По отношение на разходите, актуализация се прави поради изчерпване на резервите, липса на гъвкавост и поети ангажименти, които не са обезпечени с финансов ресурс. Малкото заложени буфери в бюджета са изчерпани на полугодието, тъй като през периода януари-май са приети редица постановления на Министерския съвет, в които са одобрени разходи в размер на 357 млн. лв., в това число 209 млн. лв. извънредни и непредвидени. Следователно буферът, който обикновено се залага в централния бюджет, към този момент на годината е изчерпан. Такъв буфер няма и за да посрещнем всички плащания, които не са бюджетирани, трябва да направим нещо по въпроса. Може да се направи това, което правим сега, тоест да се актуализира бюджетът.
Можем да посочим, че просрочените задължения на централното правителство са в размер малко над 100 млн. лв. По-важното е, че министерствата и ведомствата идентифицират нужди за належаща необходимост от допълнителни средства за над 500 млн. лв. Както виждаме, общата актуализация на разходите в размер на 286 млн.лв. няма как да покрие тези 600 млн. лв., които възникват от посочените пред Вас два фактора. Поради тази причина ще се наложи министерствата и ведомствата внимателно да преценят своите разходи и да ги оптимизират, което те вече и правят, за да могат да посрещнат своите задължения.
Има редица примери за декларирана належаща необходимост от допълнителни средства.Част от тях са вече договорените допълнителни субсидии за тютюнопроизводителите по време на управлението на служебното правителство.
Освен това има един пренебрегван от години проблем, а именно освобождаване на радиочестотния спектър.
Има и други поети ангажименти - например през следващата 2014 г. са поети ангажименти за световни и европейски първенства, свързани със зимните спортове. За съжаление, Зимният дворец към момента е затворен и не е в състояние да посрещне тези ангажименти.
Тоест от тези 600 милиона необходими средства в разходната част, идентифицирани като такива, ние променяме разходната част с 286 млн. лв., от които, както вече беше посочено и в докладите на комисиите, 160 млн. лв. са предназначени за погасяване на просрочени задължения на държавата към бизнеса.
Освен това имаме един ресурс от 40 млн. лв. по бюджета на Министерството на труда и социалната политика, който главно е предвиден за това да може да се плати по програмите за хората с увреждания. За съжаление ресурсът, който е разчетен предварително в бюджета, стига за тези програми само до края на септември. Ние не можем да си представим ситуация, в която към края на септември спираме да плащаме на тези хора.
Включен е и допълнителен разход за сметка на приходи от продажби на квоти за емисии на парникови газове в размер на около 86 млн. лв., които ще се обвържат с промените в Закона за енергетиката. И това е пример за нова политика, която водим.
Тоест промените в разходната част се налагат поради факта, че трябва да се разплатим с бизнеса навреме, което е основен приоритет в нашата програма, тъй като това разплащане ще даде глътка въздух на бизнеса, ще му позволи да управлява по-добре своята ликвидност, да помисли и за инвестиции. Но това разплащане не може да се реализира при сегашния бюджет, в който лисват буфери.
Невъзстановеният ДДС също е в значителни размери и затова той се отразява на по-ниските прогнози за приходите, тъй като приходите от ДДС се разглеждат на нетна основа.
Нарушаваме ли фискалната стабилност с актуализацията на бюджета? Категорично не. На графиката се вижда какво е очакваното ниво на дефицита в страните – членки на Европейския съюз, и дори с дефицит в рамките на 2% ние оставаме сред осемте най-дисциплинирани страни, чийто дефицит е в тези нормални граници.
В заключение, политиката на фискална консолидация не бива да е самоцел на икономическото управление, а трябва така да се управлява фискът, че той да се превърне във фактор за осигуряване на растежа и заетостта. Приспособяването на фискалната позиция, което предприемаме, ще позволи при запазване на приемствеността на отношение на макроикономическата и фискална стабилност да се даде по-голяма свобода за финансиране на политики за генериране на растеж. Тази актуализация дава пример за мерки в по-висока ефективност на използвания ресурс, които да спомогнат за икономическото развитие на България. Благодаря.