ДОКЛАДЧИК ЖЕЛЬО БОЙЧЕВ7789 думи
Благодаря, господин Председател.
Уважаеми дами и господа народни представители, представям на Вашето внимание:
„ДОКЛАД
за дейността на Временната комисия за установяване на всички факти и обстоятелства във връзка с приватизацията и планираната продажба на дружествата на ЧЕЗ Груп в България
Временната комисия за установяване на всички факти и обстоятелства във връзка с приватизацията и планираната продажба на дружествата на ЧЕЗ Груп в България бе създадена с решение на Народното събрание на 14 март 2018 г. със срок на действие един месец.
С оглед краткия срок за работа и предвид предмета на възложените задачи Комисията концентрира своята работа в две основни направления:
1. Приватизация на мажоритарния дял в капитала на електроразпределителните дружества в Западна България, проведена през 2003 – 2005 г., и последваща приватизация на миноритарните дялове на държавата в капитала на „ЧЕЗ Разпределение България“ АД и „ЧЕЗ Електро България“ АД, проведена през 2012 г., и проведения следприватизационен контрол, както и степента на изпълнение на целите на приетата през 2003 г. Стратегия за приватизация на електроразпределителните дружества.
2. Изясняване на всички обстоятелства относно планираната продажба на дружествата на ЧЕЗ Груп България: информация за купувача; какъв е произходът на средствата, с които се предвижда да бъде реализирана сделката; какви са били действията на българските институции с оглед на техните законови отговорности.
В тази връзка за периода от създаването си до настоящия момент Комисията проведе пет заседания, на които бяха изслушани представители на Министерството на финансите, Министерството на енергетиката, главният прокурор на Република България, Държавна агенция „Национална сигурност“, Държавна агенция „Разузнаване“, Комисията за енергийно и водно регулиране, Конфедерацията на независимите синдикати в България, КТ „Подкрепа“ и „Инерком България“ ЕАД. На заседанията бяха представени наличните данни и бе изискана допълнително информация и становища от компетентните държавни органи, финансови институции и лица, имащи пряко отношение към предмета на работа на Комисията.
Приватизацията на мажоритарния дял в капитала на електроразпределителните дружества в България, проведена през 2003 – 2005 г., и последваща приватизация на миноритарните дялове на държавата в капитала на „ЧЕЗ Разпределение България“ АД и „ЧЕЗ Електро България“ АД, проведена през 2012 г.
Фактическа обстановка
Обект на анализ на Временната комисия към Народното събрание са дружествата „ЧЕЗ Разпределение България“ АД – собственик и оператор на електроразпределителната мрежа на площ от около 35% от общата територия на страната и с 40% от общото население, и „ЧЕЗ Електро България“ АД – доставчик на електрическа енергия на същите потребители от същата територия. Дружествата на ЧЕЗ притежават активи с критично значение за националната сигурност. Те отговарят за сигурността на доставките с електрическа енергия в Западна България.
В подкрепа на обективността на изводите в Доклада се включват илюстративни цитати от изисканите и предоставени документи в Комисията, подробно описани в Приложение № 2 към Доклада.
Стратегията за приватизация на разпределителните дружества в Република България е приета с Решение на Министерския съвет от 11 юни 2003 г. Характерно за този период е, че България е изправена пред редица сериозни предизвикателства в енергетиката, породени от обективни обстоятелства, но и от забавянето на реформите в сектора.
Стремежът към своевременно възприемане на европейските изисквания и практики е част от текущия по това време процес на преговори на България за присъединяване към Европейския съюз. Привеждането на нормативната база в съответствие с тези изисквания е от съществено значение за изхода на този процес.
С приетия през 2003 г. Закон за енергетиката се цели продължаване на реформата в сектора, като се отчита, че една силна законодателна рамка ще помогне да се привлекат чуждестранни инвеститори, които биха намалили енергийните разходи на домакинствата и биха подобрили ефективността и надеждността на снабдяването.
От днешна перспектива поставянето на енергийния сектор в България на пазарна основа, както и посоката, в която той се развива, са в съответствие с енергийната политика на ЕС. Същевременно трябва да се признае, че в сферата на естествените монополи, при които липсва реална конкуренция, самоцелното либерализиране на сектора не води до еднозначно положителни резултати. Тогавашното правителство се придържа към курс на ускорена приватизация, предвид тезата, че държавата е неспособна да управлява предприятията си като грижовен стопанин. Правителствените действия по преструктуриране на енергетиката са донякъде прибързани. Държавата се лишава от възможности за осъществяване на контрол с оглед защита на обществените и националните интереси. Неприемливо е да се приеме, че друга държава собственик на електроразпределителни дружества може да се справи по-добре с тази дейност от българската страна, и защо България предоставя важни за националната сигурност и за сигурността на снабдяването активи на чужда държава. В краткосрочен план тези действия имат положителен, предимно финансов ефект, но в дългосрочен план те провокират негативни последици за страната.
Първият етап на раздържавяване на електроразпределителните дружества е описан и мотивиран в двете стратегии – Енергийната и Стратегията за приватизация, свързани в логическа последователност. Енергийната стратегия на Република България от 2002 г. дефинира приватизацията като единствено логично средство, с което се постигат правителствените приоритети и съответните принципи в европейското законодателство относно електроенергийния сектор. Приватизацията се сочи като единствен източник на финансови средства, необходими за реновиране и разширяване на съществуващата електроенергийна инфраструктура. Накратко: приоритет на правителството от 2002 г. е бърза приватизация.
От прегледа на Енергийната стратегия от 2002 г. могат да се направят следните констатации: Въпреки негативната оценка, не е направен опит да се коригира наследената от 1999 г. практика преструктурирането да се извършва в условията на развиваща се нормативна среда. Обратно, тя се затвърждава, независимо от признанието, че противоречи на световната практика и опит от успешна приватизация.
В стремежа си да се отдръпне в полза на частните интереси държавата се лишава от правомощията си да защитава обществения интерес в критични ситуации. Основното внимание на Стратегията за приватизация на електроразпределителните дружества в Република България от 2003 г. е да аргументира приватизацията. Правителствените цели в нея са много общо формулирани и не показват заинтересованост към бъдещето на енергетиката и защита на държавния интерес. На това основание е трудно да се приеме, че те са добре обмислени и подчинени на визията за бъдещето на отрасъла. Посланието е, че те могат да се постигнат единствено с приватизация. Може да се каже, че към 2003 г. правителството няма очаквания за резултати или стратегическо позициониране на българската енергетика в дългосрочен хоризонт. Целите се подчиняват на инструмента за тяхното постигане, вместо обратното: „Основна цел на Приватизационната стратегия е да привлече силни и опитни стратегически инвеститори, които да инвестират и управляват ЕРД дългосрочно.“ – цитат от страница 9 на Стратегията.
Вторият пункт, най-общо казано, обектът на приватизацията е оформен според очакванията на инвеститорите. Електроразпределителните дружества се окрупняват в по-големи бизнес единици по начин, който ги прави привлекателен за по-големите инвеститори. Дружествата на ЧЕЗ са правоприемници на така наречения пакет „Западна България“. Всъщност седемте електроразпределителни дружества влизат общо в три по-големи бизнес единици.
Пакетът „Западна България“ се простира върху 35% от територията, на която живее 40% от населението на страната, и притежава 40% пазарен дял. За сравнение пакетът „Североизточна България“ е с площ 25% от територията, а населението му е 25% от това на страната. Пакетът „Западна България“ е най-големият в страната. Той обхваща икономически най-активните региони. Пакетът „Западна България“ е несъразмерен и по-голям в сравнение с останалите. Следователно отговорността на инвеститора на този пакет пред българските потребители е относително по-голяма.
Третият пункт е, най-общо казано, големината на акционерните дялове на електроразпределителните дружества, които инвеститорите придобиват, както и свързаните с това въпроси. Искането на инвеститорите е да притежават управленския, оперативния и финансовия контрол. То се удовлетворява – на приватизация подлежи мажоритарният пакет от акциите, а държавата запазва миноритарния.
Без повече аргументи Стратегията предлага да се продадат 67% от акциите на дружествата. Оставането на златната акция също се премахва предварително. Без да се оспорват мотивите за приватизация на електроразпределителните дружества, така подбраните предварителни условия небалансирано дават предимство на кандидат-купувача – чужд инвеститор, пред тези на продавача в лицето на държавата. Този начин на разпределение на правомощията и отговорността в полза на стратегическия инвеститор предварително поставя държавата в по-неблагоприятната позиция. Оттеглянето и лишаването от възможността държавата активно да участва в електроразпределителните дружества след приватизацията са в ущърб на обществените интереси.
Последният, вероятно най-важен пункт, е профилът на целевите инвеститори. С увереност може да се потвърди, че квалификационните критерии за подбор са достатъчно високи, така че да гарантират надеждно опериране и управление на електроразпределителния сектор. Канят се инвеститори, които вече имат опит в сектора и от които се очаква да продължават да развиват предприятията в електроразпределителния подсектор, и които имат възможност да привличат средства от финансовите пазари за капиталови вложения. Критериите към кандидатите за инвеститори на електроразпределителните дружества са следните:
1. Обемът продадена електроенергия, на база данните от предходната на конкурса година, трябва да е минимум 7 000 ГВч.
2. Собственият капитал, на база счетоводни данни, да е не по-малък от 700 млн. евро или техен еквивалент.
3. Средносрочният или дългосрочен кредитен рейтинг на кандидатите следва да е тип „инвестиционен“ – „ВВВ-“ според „Стандарт енд Пуърс”, или неговият еквивалент според другите кредитни агенции. Ако кандидатът няма кредитен рейтинг, той следва да представи безусловна банкова гаранция или удостоверение от приемлива търговска банка, че неговата кредитоспособност съответства на „инвестиционния“ кредитен рейтинг.
4. Необходим е опит на либерализиран електроенергиен пазар.
Критериите са строги, с високо ниво на допускане на кандидатите, което предпазва от възможността да се включват малки или неопитни в сектора кандидати. За сравнение, годишните обеми продадена електроенергия след 2009 г. от дружествата на ЧЕЗ е в порядък на 5000 – 5500 ГВч.
Може да отбележим, че предстоящата сделка между ЧЕЗ и „Инерком” по същество не се съобразява и не изпълнява тези заложени изисквания в Стратегията за приватизация. Фирма „Инерком България“ не отговаря на нито един от тези критерии.
Според Министерството на финансите очакваният размер на ефективните приходи от приватизация през 2005 г. е 693 200 000 евро.
ЧЕЗ Груп купува 67% от пакета „Западна България“ за 550 млн. 566 хил. 145 лв. Цената на една акция възлиза на 4 262,14 лв.
От прегледа на приватизационната стратегия могат да се направят следните констатации: Стратегията е бедна откъм визия за развитие на електроразпределителния подсектор на енергийната индустрия. Правителствените цели са изключително общо формулирани и не подсказват нито конкретни очаквания, нито очаквана бъдеща позиция на страната по отношение на електроенергията. Концепцията на документа се съсредоточава върху изпълнението на приватизацията. По отношение баланса на правомощията в бъдещото приватизирано електроразпределително дружество, то продавачът-държава е в по-неблагоприятното положение. Държавата доброволно се оттегля от управлението на електроразпределителните дружества и поставя начало на процес на пълно раздържавяване на дейността по електроразпределение. Това поражда низ от рискове, които засилват уязвимостта на подсектора от външни неблагоприятни влияния. Следва да се подчертае, че известна компенсация за неблагоприятното състояние, в което е поставена държавата, са високите критерии към инвеститорите и позоваването на правомощията на регулатора. Целта на Стратегията – да се осигурят бюджетни приходи от приватизацията, е частично изпълнена. Нетните приходи, които българската държава получава, са 546 млн. 133 хил. 997 лв.
Вторият етап на раздържавяване на електроразпределителните дружества е осъществената продажба на остатъчното количество акции на държавата на Българската фондова борса.
Продажбата на остатъчния държавен дял в дружествата на ЧЕЗ се осъществява през 2012 г. – 8 години след първоначалната приватизация. Приема се за аргумент възможността, оставена от Приватизационната стратегия от 2003 г. – държавата да има право да продава акциите си по свое усмотрение.
За този етап на раздържавяване са важни два ключови пункта, като и двата са в сериозно противоречие с добрите практики.
Първо, допуснато е решението за продажбата на остатъчните акции на държавата да не е взето с акт и решение на Министерския съвет, независимо че става въпрос за окончателното оттегляне на държавата от електроразпределителния сектор. През 2010 г. министърът на икономиката, енергетиката и туризма и министърът на финансите считат за целесъобразно остатъчният държавен дял в електроразпределителните дружества да бъде предложен за продажба през „Българска фондова борса“ АД и средствата от продажбата да останат на разпореждане на „Държавната консолидационна компания“ ЕАД – София, с единствен мотив, че като миноритарен акционер държавата не може да налага решения относно дейността и инвестиционната програма на ЕРД.
Първата половина на 2011 г. протича, най-общо казано, в подготовка на продажбата на държавния дял на Българската фондова борса.
Анализът показва следното:
На 2 ноември 2011 г. Министерството на икономиката, енергетиката и туризма иска разрешение от Агенцията за приватизация и следприватизационен контрол за намаление на държавния дял.
На 8 ноември 2011 г. Изпълнителният съвет на Агенцията взима положително решение и дава това разрешение.
На 29 ноември 2011 г. Министерството на икономиката, енергетиката и туризма взима решение и дава съгласие да се внесе непарична вноска от името на държавата в капитала на Държавната консолидационна компания в размер, равен на сбора на остатъчните акции в дружествата на ЧЕЗ.
На 8 декември 2011 г. Съветът на директорите на Държавната консолидационна компания взима решение за приватизация на акциите на двете дружества на ЧЕЗ, „предвид решенията на министъра на икономиката и туризма“ приватизацията да се осъществи от Агенцията за приватизация и следприватизационен контрол и постъпленията от приватизацията да останат на разпореждане в дружеството. Като представя протокола от заседанието си, Държавната консолидационна компания моли Министерството на икономиката, енергетиката и туризма за съгласувателни действия по въпроса с постъпленията. На следващия ден – 9 декември 2011 г., Министерството взема решение, според което разрешава на Държавната консолидационна компания да направи продажбата, дава съгласие Агенцията по приватизация и следприватизационен контрол да осъществи продажбата през Българската фондова борса и приходите от приватизацията да останат собственост на Държавната консолидационна компания.
През 2010 г. „ЧЕЗ Електро“ АД изплаща 43 млн. 433 хил. лв., а „ЧЕЗ Разпределение“ АД – 81 млн. 45 хил. 408 лв. дивиденти, като държавата сумарно получава 33% от участие в двете дружества – 41 млн. 77 хил. 875 лв.
От продажбата на акциите си в ЧЕЗ през 2012 г. държавата получава 114 млн. 995 хил. 385 лв. срещу 550 млн. 566 хил. 145 лв., получени от първия етап на приватизацията през 2004 г.
След систематизиране на фактите и данните около продажбата на остатъчните акции на борсата могат да направят следните констатации:
Продажбата на остатъчните дялове на държавата в дружествата на ЧЕЗ е направена, въпреки че възвръщаемостта на капитала е сравнително добра и доближава средните нива на депозитните лихви през 2012 г. от 5,5% до 6%.
С продажбата на остатъчния дял държавата губи възможността да участва със свои представители в управителните и надзорните органи на електроразпределителните дружества.
Избраният подход не е съобразен със Закона за приватизация и следприватизационен контрол, а именно чл. 8, ал. 1, съгласно който паричните постъпления от приватизацията на държавното участие в капитала на търговските дружества се внасят и отчитат в полза на централния бюджет и се разпределят изцяло в полза на Държавния фонд за гарантиране устойчивост на държавната пенсионна система.
В този случай Министерството на икономиката, енергетиката и туризма, след съгласуване очевидно с Министерството на финансите, разпорежда средствата да останат на разпореждане в Държавната консолидационна компания. Ефектът за бюджета е, че към онзи момент 80% от печалбата на държавните предприятия се внасят в държавния бюджет. Това действие е направено заради огромния бюджетен дефицит за 2011 г. в размер на 1 млрд. 488 млн. лв. или 2% от БВП и най-вече този за 2010 г. от 2 млрд. 822 млн. лв. или 4% от брутния вътрешен продукт на страната.
Следва да се изтъкне, че през 2004 г. цената на 67% от акциите на електроразпределителните дружества е 550 млн. 566 хил. 145 лв. Това екстраполира стойност на 100% от акциите към 2004 г. от 821 млн. 740 хил. 515 лв.
През 2011 г. цената на остатъка от 33% от акциите е 114 млн. 995 хил. 385 лв.. Като екстраполираме стойността на 100% от тях, се получават 348 млн. 470 хил. 864 лв. или 2,4 пъти по-ниска от първоначалната. Предвид факта, че през 5-годишния период на следприватизационен надзор до 2008 г. няма нарушения, е логично да се предполага, че предприятието е извършвало инвестиции, които увеличават, а не намаляват стойността на неговите акции.
Начинът, по който се взема решението за продажба, е икономически нецелесъобразен и необоснован.
Третият раздел от доклада е: изясняване на всички обстоятелства относно планираната продажба на дружествата на ЧЕЗ Груп България, обстоятелства, свързани с продажбата.
По този въпрос Комисията се опита да изясни всички обстоятелства относно планираната продажба на дружествата на ЧЕЗ Груп в България, включително информация за купувача, какъв е произходът на средствата, с които се предвижда да бъде реализирана сделката, и какви са били действията на българските институции с оглед на техните законово делегирани отговорности.
Относно информацията за купувача. Комисията на 27 март 2018 г. проведе закрито заседание, на което бяха изслушани представителите на Държавната агенция „Разузнаване“ и Държавната агенция „Национална сигурност“. По искане на Комисията беше предоставена информация от извършените проверки на лицата – страни по сделката. След това бе изискана допълнителна информация от специалните служби относно източниците на финансиране на сделката, включително и наличните данни за участието на лицето Никола Молчан в сделката. Получените отговори от Държавната агенция „Национална сигурност“, Държавната агенция „Разузнаване“ и Служба „Военна информация“ са обобщени в Приложение № 1 с гриф „поверително“.
На 3 април 2018 г. главният прокурор на Република България представи пред Комисията справка относно образуваните преписки и досъдебни производства, касаещи „Инерком България“ ЕАД, както и представляващите ги физически лица.
Главният прокурор обобщи, цитирам: че „срещу лицата няма и не се водят каквито и да е преписки и дела“. Тоест всичко, което е изложено, е в резултат на търсене в електронната информационна система по показателя „име на физическо лице“.
Имената на лицата се появяват при търсенето в унифицираната информационна система, защото по тези преписки и дела те са били страни по лизингови договори. Предмет на разследване в случая и сигналите, които са отправени до нас, касаят основно действията на мениджмънта на поделението на австрийското дружество тук, в България. Сигналите на управляващите дружеството в Австрия касаят осъществени от този мениджмънт безстопанствени действия и действия по сключване на определено неизгодни договори, в резултат на което са били нанесени вреди, най-общо казано, на имуществото на „Хипо Алпе-Адриа-Аутолизинг“. Така че имената на Гинка Върбакова и Славчо Върбаков, както и имената на дружества, които Върбаков управлява, на практика са свързани със статута им като страни по такъв лизингов договор. Но престъпната дейност, която се проверява, ако такава съществува, е на лицата, които са управлявали поделението на австрийското дружество или неговото дъщерно дружество тук, в България.
Според данните по отношение на организирана престъпна група за данъчни престъпления спрямо господин Върбаков е било повдигано обвинение. Впоследствие е осъществено прекратяване от наблюдаващия прокурор и това е станало на 10 февруари 2014 г. Прекратяването е осъществено само спрямо него, за останалите членове на групата е внесен обвинителен акт в специализирания съд от специализираната прокуратура.“
След изслушването на главния прокурор бе поискана справка от информационния масив на Прокуратурата за следните още 25 фирми, в които участие имат Гинка и Славчо Върбакови.
Така също бе поискана и изпратена справка от Софийската градска прокуратура относно проверки и досъдебни производства срещу лицето Никола Молчан – намира се в Приложение № 2, т. 16.2.
В заключение можем да обобщим, че срещу собственика на „Инерком България“ ЕАД – госпожа Гинка Върбакова, и съпруга й Славчо Върбаков в момента не се водят дела. Същевременно имената им се споменават в множество преписки, образувани от различни поделения на прокуратурата по сигнали за престъпления от общ характер, засягащи пряко или косвено тяхната дейност.
Произход на средствата, с които се предвижда да бъде реализирана сделката. По този въпрос Комисията концентрира работата си на основа на постъпилия от министър-председателя в Секретното деловодство на Народното събрание на 27 февруари 2018 г. документ, цитиращ източниците за финансиране на сделката от страна на „Инерком България“. В писмен въпрос до господин Борисов бе поискана информация за източника на предоставения от него документ. В своя отговор господин Борисов информира, че цитирам: „внесеният от него в Народното събрание документ е предоставен на електронната поща на съветник в кабинета му от чешката страна с уточнението, че това е обобщение на публикуваната в чешките медии информация.“
За изясняване на този въпрос Комисията изпрати запитвания до следните банки.
От Българска банка за развитие бе поискана кореспонденцията на банката с „Инерком България“ ЕАД относно поети финансови ангажименти, включително издадени писма и банкови гаранции във връзка с финансирането на сделката за придобиване на активите на ЧЕЗ Груп в България.
От Първа инвестиционна банка и УниКредит Булбанк бе поискана информация дали от тяхна страна имат поети финансови ангажименти, включително издадени писма и банкови гаранции във връзка с финансиране на сделката за придобиване на активите на ЧЕЗ Груп в България от „Инерком България“ ЕАД.
От отговора на Първа инвестиционна банка става ясно, че е водена кореспонденция за евентуалното участие на банката във финансирането на „Инерком България“ за покупката на дружества на ЧЕЗ в България. Били са уведомени, че на 30 ноември 2017 г. „Инерком България“ е предпочетен кандидат-купувач на дружествата на ЧЕЗ на основание на обвързваща оферта на кандидата от 15 август 2017 г.
На 19 декември 2017 г. Банката издава писмо за подкрепа, с което заявява интерес за финансиране на сделката до размер на 80 млн. евро. Обсъждано е и издаването на банкова гаранция пред ЧЕЗ по договора за покупко-продажба на акциите, но такава не е издавана.
В своя отговор господин Левон Хампарцумян – главен изпълнителен директор на „УниКредит Булбанк“ АД, твърди, че исканата от Комисията информация представлява „професионална тайна“ и вече е предоставена на Българската народна банка – управление „Банков надзор“.
В отговора от „Българската банка за развитие“ АД се заявява, че тя не е участвала във финансирането, независимо от инструмента, съответно не е поемала ангажименти за финансиране на „Инерком България“ ЕАД или свързани с него лица за придобиването на българските активи на ЧЕЗ Груп.
Единствената кореспонденция на Българската банка за развитие с „Инерком България“ ЕАД се ограничава до писмо от 12 януари 2018 г. относно разглеждане на възможността за рефинансиране на отпуснатия от Европейска банка за възстановяване и развитие банков кредит на „ЧЕЗ Разпределение България“ АД във връзка с намерението на дружеството да придобие на българския пазар бизнеса на ЧЕЗ.
По отношение на исканото от Комисията писмо, включително и други издадени писма по сделката, от Банката ни уведомяват, че това представлява „професионална тайна“ по смисъла на Закона за кредитните институции.
След тези незадоволителни отговори Комисията отправи запитване и до Българска народна банка относно участието на български банки във финансирането на тази сделка. В получения отговор Комисията бе уведомена, че „Българска народна банка е извършила проучване на намеренията на български банки за участие във финансирането на разглежданата от Вас сделка. В хода на това проучване не са установени нарушения на нормативните правила за осъществяване на банкова дейност.
Моля също така да имате предвид, че съгласно чл. 63, ал. 1 от Закона за кредитните институции информацията, която БНБ придобива или създава за целите на банковия надзор или във връзка с него, е професионална тайна, която не представлява служебна тайна и може да бъде предоставяна само по реда и условията, посочени в чл. 64 от същия закон“.
Комисията повторно изиска от Българската банка за развитие да бъде предоставено издаденото от банката писмо на 12 януари 2018 г. до „Инерком България“. Въпреки публичните уверения на министъра на икономиката в качеството му на принципал на Българската банка за развитие, че ще разпореди това писмо да бъде предоставено на Комисията, до изготвянето на настоящия доклад не е получен отговор.
На проведеното заседание на комисията на 17 април 2018 г. госпожа Милена Стоева – председател на Съвета на директорите на „Инерком България“, заяви че „по отношение на финансирането нещата се движат сравнително организирано. Водят се разговори с банките за самото финансиране, които напредват. Ключовият момент е решението на Комисията за защита на конкуренцията, тъй като преди това нищо не може да се случи окончателно, тъй като и банките, които ще финансират, също биха искали да се запознаят с едно такова решение. На 14 март 2018 г. сме внесли в Комисията за защита на конкуренцията искане за концентрация. Предоставили сме цялата информация на Комисията. Тя, предполагам, вече работи и в законоустановените срокове ще излезе с решение, което всички очакваме“.
Въпреки всички опити и събраната надлежно информация, Комисията не успя да установи какъв е източникът на финансиране на предстоящата сделка. По същество ни бе отказано съдействие от страна на Българска народна банка, УниКредит Булбанк и Българска банка за развитие с аргумента, че исканата от нас информация представлява „професионална тайна“. Това поставя редица конституционни въпроси за самото място и роля на Народното събрание.
Въпреки конфиденциалността на тези частноправни взаимоотношения, общественият интерес би следвало да налага пълна прозрачност по този въпрос. Без яснота от къде е финансирането и как е обезпечено, не можем да бъдем сигурни кой ще бъде крайният собственик на този обществено важен актив. Запитаните банки не отричат, а се оправдават и извиняват с „професионална тайна“. От това може да се направи извод, че информацията за ангажирането им в процеса за закупуване на активите на ЧЕЗ от „Инерком България“ е вярна. Странната потайност за това предизвиква само съмнения и спекулации. Без отговора на тези въпроси не можем да бъдем сигурни кой ще бъде действителният купувач на активите на ЧЕЗ в България. Международната практика показва, че обикновено банките, предоставящи финансиране за сделки от такъв мащаб, са горди с това, че участват в сделките и не се притесняват да го оповестят. Участията им в такива сделки носят само позитиви.
Действията на българските институции с оглед на техните законови отговорности
Министерски съвет
От страна на Комисията бе отправена покана към министър-председателя за изслушване на заседание. Господин Борисов отказа да се яви пред Комисията лично, а в писмения отговор до нас заяви: „He мога да коментирам детайли по сделката, свързана с придобиване на активите на ЧЕЗ Груп България, защото моите изявления в конкретния случай биха могли да окажат влияние на арбитражното дело, водено от ЧЕЗ срещу Република България, което не е приключило. За да получите необходимата информация, на заседанието, което организирате, ще присъства министър Владислав Горанов. Министерството на финансите осъществява процесуалното представителство на българската държава пред чужди юрисдикции, включително в международните арбитражни производства“.
Въпросите, поставени пред министъра на финансите, бяха: защо беше поискана оставката на министъра на енергетиката; отправяно ли е предложение от чешка страна за обратно изкупуване на дяловете; защо едно правителство решава да продаде 33% от ЧЕЗ, а след обявяването на сделката тази позиция коренно се променя и се заяви, че държавата ще участва в тази сделка? Информация бе поискана и относно това как и по какъв начин е планирано да се реализира евентуалното участие на държавата в тази сделка.
В отговор на тези поставени въпроси министърът на финансите заяви: „Предвид обществената реакция и поставените многобройни въпроси след информацията за продажбата на активите и предприятията на ЧЕЗ в България се е провела среща при министър-председателя по темата с госпожа Гинка Върбакова.
На тази среща ние заявихме, че сме готови на онзи етап в отговор на обществените очаквания и на политическите претенции на отделни партии, на народни представители и експерти, че българската държава трябва да се намеси в тази сделка, въпреки ясното разбиране, че сме правова държава и има ясно установени отговорности, институции, правила и процедури. Ние проведохме тази среща и се разделихме с госпожа Върбакова с уговорката, че тя ще проведе разговор с чешката страна – дали чешката страна е готова да допусне българската държава за участие в подобна сделка.
Това, което обаче искам да Ви заявя – това е консолидирана позиция на всички участници в тогавашната среща, че ние не смятаме, въпреки обществения интерес, че това е методът за защита на интересите на българските граждани, тоест включително и на българската държава в една подобна сделка.
Оставаме с разбирането, че имаме достатъчно механизми от гледна точка на законодателно равнище и от гледна точка на регулаторно, и съществуващи държавни органи, които регулират конкуренцията и енергийния пазар, и не е необходимо българската държава да придобива и да участва по какъвто и да било начин в тази сделка. Заявявам категорично, че българската държава няма намерение по какъвто и да било начин да участва в придобиването частично или изцяло в стартиралата и неприключена сделка по оформянето на собствеността на активите на ЧЕЗ на територията на Република България“.
На изпратен от Комисията писмен въпрос дали са водени разговори с представители на чешкото правителство или ЧЕЗ за обратно изкупуване на активите на ЧЕЗ в България, господин Борисов заявява: „не са водени разговори с представители на чешкото правителство или на ЧЕЗ за обратно изкупуване на активите им в България“.
Същевременно на същия въпрос в писмен отговор от страна на ЧЕЗ се твърди, че „от 2013 г. насам, в период на управление на всяко правителство, представители на ЧЕЗ Груп многократно са предлагали на различни представители на Република България евентуална продажба на българските дружества, притежавани от ЧЕЗ Груп. Република България не изрази положителен интерес към сделката“.
От изнесената информация можем да направим няколко констатации.
По отношение на сделката нямаше официална позиция на правителството, въпреки това министърът на енергетиката Теменужка Петкова подаде оставка, която след това не беше приета.
Бе проведена среща между министър-председателя и двама министри от правителството с госпожа Върбакова, след която правителството обяви желанието си да остане страна по сделката и да придобие част от активите на дружеството. Съвсем безапелационно госпожа Върбакова веднага се отказа от една трета от активите, които иска да придобие, без да очаква нищо в замяна само вследствие на един разговор, и замина за Прага да преговаря как да стане това.
Впоследствие позицията на правителството претърпя нов обрат от 180 градуса и министър Горанов заяви, че няма никакъв интерес държавата да придобива каквато и да е било част от ЧЕЗ България.
Поради разминаванията в отговорите не става ясно дали е предлагано на българското правителство да изкупи обратно активите на ЧЕЗ в България.
Относно Комисията за енергийно и водно регулиране.
След многократни изслушвания на председателя на Комисията за енергийно и водно регулиране и множество зададени въпроси към него може да се обобщи следната информация.
Първи въпрос – дали са проведени регулаторни проверки на „ЧЕЗ Разпределение България“ АД, „ЧЕЗ Електро България“ АД и „ЧЕЗ Трейд България“ ЕАД за периода от 2005 г. до настоящия момент?
Комисията за енергийно и водно регулиране отговоря, че ежегодно извършва проверки, както и през определени регулаторни периоди извършва и одит на лицензиантите „ЧЕЗ Разпределение България“ и „ЧЕЗ Електро България“. Заедно с това се издават и административнонаказателни постановления там, където са констатирали нередности във функционирането на тези дружества.
Няколко примера: извършването на проверка през 2009 г., когато са дадени 22 задължителни предписания със съответните срокове за изпълнение на „ЧЕЗ Разпределение България“ и „ЧЕЗ Електро България“ за изпълнение на лицензионните им задължения.
През 2013 г. е осъществен и одит на дейността на „ЧЕЗ Разпределение“.
Другата проверка е тази, която беше извършена през миналата 2017 г., когато трите разпределителни дружества, в това число и „ЧЕЗ Разпределение България“, са проверени относно изпълнение на техните инвестиционни програми. Беше констатирано отклонение, в смисъл на неизпълнение на инвестиционните програми, и съответно бяха извършени корекции на необходимите приходи на дружествата. Необходимите приходи са коригирани с близо 8 млн. лв. поради това неизпълнение, тоест те са занижени.
През 2017 г. по отношение на „ЧЕЗ Електро България“ са постъпили 190 жалби, а по отношение на „ЧЕЗ Разпределение България“ – 364. Най-често жалбите са относно отчитане на фактурирането на електрическата енергия, свързани с недоволство от качеството на енергията и услугите.
Вторият въпрос: какви актове за установяване на нарушения са съставени от Комисията за енергийно и водно регулиране и какви наказателни постановления са издавани въз основа на тях за периода от 2005 г. до настоящия момент?
Общо имуществените санкции на двете дружества лицензианти са в общ размер 14 млн. 550 хил. лв., в това число 207 са наказателните постановления, които са издадени във връзка с извършен през 2014 г. одит на дейността на „ЧЕЗ Разпределение България“, когато само за този одит са наложени имуществени санкции в размер на 4 млн. 140 хил. лв.
Следващ въпрос: има ли открити процедури за отнемане на лицензията на някое от дружествата „ЧЕЗ Разпределение България“ АД, „ЧЕЗ Електро България“ АД и „ЧЕЗ Трейд България“ ЕАД и ако има такива, кога са открити и на какъв етап са към момента?
Общо досега има три процедури за отнемане на лицензията на тези дружества.
На 19 март 2014 г. Комисията за енергийно и водно регулиране открива процедура по отнемане на издадената на „ЧЕЗ Електро България“ лицензия за дейността „Обществено снабдяване с електрическа енергия“. Процедурата за отнемане е открита във връзка със съставен акт за установяване на административно нарушение, с който е установено, че като не е платило на НЕК ЕАД своето задължение, дружеството „ЧЕЗ Електро България“ съответно е обвързало плащанията си с удовлетворяване на свои вземания от НЕК, произтичащи на други правни основания.
Такива процедури са открити тогава към трите разпределителни дружества. В резултат на това първо са изискани допълнителни документи от всяко от тези дружества, проведени са открити заседания с изслушване на представителите на дружествата, отговаряне на въпроси и изискване на становища.
През 2016 г. започва щателна проверка на представените документи, които са във впечатляващ обем. Първо е разгледана процедурата по отношение на „ЕВН Разпределение“, след 9-месечно проучване на документите тя е прекратена в средата на 2017 г.
Втората процедура, която е разгледана, е по отношение на „ЕНЕРГО-ПРО Мрежи“ и тя е завършена в края на 2017 г. В момента екип на Комисията проучва документите на „ЧЕЗ Електро“ за завършване на процедурата в рамките на тази година.
Следващ въпрос: съгласно нормата в Закона за енергетиката – чл. 53, „разпореждане с имущество, с което се осъществява дейността по лицензията, може да се извършва само в тяхната цялост след разрешение на Комисията“, счита ли Комисията, че при сделката между „Инерком“ и ЧЕЗ се осъществява разпореждане с имущество, с което се осъществява лицензионна дейност?
Отговорът на господин Иванов: „Това, което в момента се осъществява, е сделка от частноправен характер със смяна на собственика на три лицензирани дружества – „ЧЕЗ Разпределение България“, „ЧЕЗ Електро България“ и „ЧЕЗ Трейд България“. Смяната на собствеността сама по себе си не води до това, че на дружествата трябва да бъде променена лицензията или дружествата да се окажат с отнета лицензия. Когато едно дружество има нов собственик, независимо кой е той, Комисията продължава по същия начин и в същия обем да осъществява своите контролни функции, за да не допусне застрашаване на обществения интерес, осигуряване сигурност на енергийната система и доставяне на качествена енергийна услуга на бизнеса и на гражданите.
Действително чл. 21, т. 23 от Закона за енергетиката казва, че „Комисията за енергийно и водно регулиране разрешава извършването на разпореждане с имущество, с което се упражнява лицензионна дейност“ и текстът завършва: „от енергийното предприятие“. В момента няма разпореждане с имуществото на никое от трите дружества, които са лицензианти.
Законът постановява, че ние можем да проверяваме, ако например една част от имуществото на „ЧЕЗ Разпределение“ бъде продадено, примерно трансформаторните постове или, ако щете, подстанции. Тогава те са задължени да искат от нас разрешение и ние се произнасяме.
В тази хипотеза ако считаме, а то явно ще бъде така, че се застрашава сигурността на доставките, както и на цялата енергийна система, ние отказваме и имаме едномесечен срок, за да се произнесем по този начин.“
Този отговор се оспори от членове на Комисията. Според тях КЕВР има не само достатъчно права, но и задължения да се намеси и сега по тази сделка, но не иска.
На въпроса на членове на Комисията как се осъществява контролът по изпълнението на инвестициите на „ЧЕЗ Разпределение България“ АД, от КЕВР се получи следния отговор:
„Има приета Методика за осъществяване на контролните правомощия на Комисията по Закона за енергетиката и Закона за регулиране на водоснабдителните и канализационни услуги. Съгласно Методиката текущият контрол се осъществява на основа на приети от КЕВР годишни графици за планови проверки.“
Във връзка с горепосочените разпоредби със заповед от 12 април 2018 г. е разпоредено извършването на планова годишна проверка по документи и на място на дейността на „ЧЕЗ Разпределение България“ АД. Проверката обхваща периода 1 януари 2015 г. до 31 декември 2017 г. и предстои да бъде извършена в периода от 18 април 2018 г. до 15 май 2018 г.“
Получената от регулатора информация налага определени изводи и поставя редица въпроси пред дейността му.
На каква база се определя размерът на инвестициите за всеки следващ регулаторен период? Как се планира разширението на системата и с кого се съгласува то? По какъв начин се гарантира и удостоверява качеството на предлаганите услуги, в това число точното и навременно отчитане на консумирана електроенергия, бърза реакция при аварийни ситуации?
Установено е, че след приватизацията са възникнали проблеми, свързани с качеството на услугите, предоставяни от новия собственик, а именно: чести изключвания в мрежите за средно и ниско напрежение, големи отклонения от номиналното ниво на напрежението.
В процеса на текущо наблюдение на дружествата от страна на регулатора се установява, че те не извършват достатъчно инвестиции за ремонт и експлоатация на съоръженията на електрическите мрежи, влошено е качеството на електроснабдяването.
Може да констатираме загуба на доверие в механизма на ценообразуване вследствие на формалния подход при разглеждането на внесените от дружествата бизнес планове за съответните ценови периоди, липсата на еднозначно съответствие между нивата на инвестиции, качеството на услугите и цената на електрическата енергия за крайния потребител.
Службите за сигурност
От предоставената информация на закритото заседание на Комисията с представителите на ДАНС и Държавна агенция „Разузнаване“ става ясно, че от 2010 г. службите са регистрирали намеренията на ЧЕЗ за излизане от българския пазар. Информацията за това, водените разговори с потенциални купувачи и други интереси е предоставяна на българското правителство и други компетентни институции. По подробна информация се съдържа в Приложение № 1.
Защитата на обектите от енергийната критична инфраструктура се осъществява на базата на процедура, определена с ПМС № 181 от 20 юни 2009 г., за определяне на стратегическите обекти и дейности, които са от значение за националната сигурност.
Анализът на казуса с ЧЕЗ показа, че по отношение критичната инфраструктура проблематиката е разработена доста подробно, но само и основно от гледна точка на терористични заплахи. В същото време има значими рискове от технологичен характер, от природни бедствия, от неконтролирани и опасни за обществото бизнес интереси, от масови безредици и прочие, които не са разработени и отчетени в достатъчна степен от законодателството – както по отношение на точното им дефиниране и оценка, така и по отношение на отговорностите за тяхната превенция и за реакция в случай на настъпване.
Това определено налага необходимостта от по-ясна и по-точна нормативна регламентация, включване на голяма част от активите и дейностите на електроразпределителните дружества в енергийната критична инфраструктура с ясно дефинирани и институционалните отговорности за тяхната защита.
От получения отговор от ДАНС относно въпроса „Извършени ли са проверки на финансовите посредници по сделката с ЧЕЗ в качеството им на лица по Закона за мерките срещу изпирането на пари?“, се установяват съществени пропуски по отношение прилагането на Закона.
Заключения и препоръки
В противовес с другите европейски страни България е направила изпреварващи действия в приватизацията преди създаването на необходимата реформирана среда. Успешно извършените реформи са механизъм за повишаване доверието на чуждите инвеститори и за осигуряване на необходимите особено големи инвестиции за енергетиката при ниски рискови премии и диференциран риск.
Нито Енергийната, нито Приватизационната стратегия не дефинират дългосрочните цели, заради които се извършва приватизацията. Нито едно от правителствата, осъществили етапите на приватизацията след 2003 г., не прави усилие да коригира нередностите.
Общите получени от двата етапа на приватизацията приходи в периода 2003 – 2012 г. са в нетен размер от 661 млн. 54 хил. лв.
Общата констатация е, че приватизационният договор от 2005 г. не предоставя достатъчно активни инструменти, подпомагащи контрола му. Едновременно с това договорите дават достатъчно широка организационна и икономическа свобода за предприемане на действия от страна на електроразпределителните дружества, в съответствие с чл. 8 на договора, при нарушаване на които не следват санкции, например забраната за прехвърляне на офшорни дружества, като в договорната клауза се дава дефиниция за „офшорно дружество“ по смисъла на договора. При нарушаването на това задължение няма отделно предвидени санкции в приватизационния договор.
Купувачът се съгласява да не прекъсва предоставянето на услугите, които дружествата са длъжни да предоставят в съответствие с лицензиите, издадени им от КЕВР, съгласно Закона за енергетиката. При нарушение на това задължение няма отделно предвидени санкции в приватизационния договор.
Повишаването на качеството на услугите, включително качеството на доставяната електрическа енергия, трябва да се приема като стратегическа задача с дългосрочен хоризонт, изискващ много средства и усилия.
Ефективността на контрола от страна на регулатора не отговаря на очакванията и следва да се повиши чрез промяна на нормативната уредба и усилване на административния и експертния му капацитет. Необходимо е КЕВР да обхване по-подробно проблемите на инвестиционния процес в разпределителното дружество, тъй като той не е достатъчно ефективен.
Изпълнението на инвестиционните програми до голяма степен се дължи на отчетените средства за нови присъединявания и изкупуване на енергийни обекти, а не толкова за развитие на мрежата.
Инвестициите са част от капиталовите разходи и намират отражение в тъй наречената „Регулаторна база на активите“. Регулаторната база на активите включва подробно обосновани от дружеството инвестиции и има пряко влияние при формирането на цената на електрическата енергия.
КЕВР е институция с регулативни и надзорни правомощия. На комисията е предоставена лицензираща власт да издава, променя и прекратява лицензии на енергоразпределителните дружества, но няма правомощия да разрешава, съответно да одобрява сделки с дялови участия в лицензираните дружества. Държавата се е лишила от необходим инструмент за защита на обществения интерес.
Необходимо е включване на голяма част от активите и дейностите на електроразпределителните дружества в енергийната критична инфраструктура с ясно дефинирани и институционализирани отговорности за тяхната защита. Нормативно трябва да се определят обектите, дейностите и процесите с висока степен на риск от гледна точка на интересите на обществото, при фактическата реализация на който биха настъпили значими негативни последствия за големи групи от населението или за сигурността и обществения ред в страната. Трябва да се разработи и въведе система за класификация на обектите и процесите, придружена със съответната методика за оценка на риска.
От изключително силния обществен отзвук, който предизвика предстоящата сделка за прехвърляне на капитала на дружествата на ЧЕЗ Груп в България, сред които краен снабдител и оператор на електроразпределителна мрежа, следва изводът, че би трябвало да подлежи на допълнителен анализ в каква степен следва контролът от страна на енергийния регулатор да бъде упражняван и върху сделки с капитала на енергийните предприятия.
В тази връзка следва да се подчертае и едно изпреварващо събитие, станало факт през време на работата на Временната комисия. На 26 април 2018 г. Народното събрание на Република България прие на второ четене поправки в Закона за енергетиката. С изменението в Закона се предостави правомощие на Комисията за енергийно и водно регулиране да разрешава действия по разпореждане с дялове и акции, представляващи повече от 20 на сто от капитала на търговските дружества, които осъществяват лицензионна дейност по пренос и разпределение на електрическа, топлинна енергия или газ, с оглед гарантиране сигурността на доставките, защитата на националната сигурност и обществения ред.
Тази сделка е нагледен пример за липса на законово определени механизми, с които държавата да осъществява надзор върху обществено значими сделки в енергетиката.
На тази база могат да се изведат следните констатации и препоръки:
Констатации:
1. При първия етап на приватизацията в периода 2003 – 2005 г., в стремежа си скоростно да осъществи приватизацията на електроразпределителните дружества, държавата допуска процесът да се осъществи в условията на развиваща се нормативна среда. Впоследствие това се оказва предпоставка за спорове между държавата и чуждестранните инвеститори.
2. Решението за първоначалната продажба на 67% от акциите лишава държавата от възможност да влияе съществено на важните решения на дружествата и по този начин да следи за опазването на обществения интерес.
3. Продажбата на остатъчното количество акции на държавата през 2012 г. не допринася за коригирането на установените вече слабости, а напротив, задълбочава ги. Пълното раздържавяване на сектора само частично изпълнява заложените финансови и стратегически цели. То води и до риск от последващо придобиване на ключови за националната сигурност предприятия от дружества, които не отговарят на основната цел на Приватизационната стратегия, а именно силни и опитни стратегически инвеститори, които да инвестират и управляват електроразпределителните дружества дългосрочно.
4. От работата на Комисията по отношение на планираната продажба на дружествата на „ЧЕЗ Груп България“ е видно, че кандидат-купувачът „Инерком България“ ЕАД не би могъл да отговори на изискванията за опитен стратегически инвеститор, ако същото бе в сила поради следните съображения:
- „Инерком България“ ЕАД не отговаря на нито един от критериите, които България е заложила като изисквания за инвеститорите през 2004 г.;
- Представителите на „Инерком България“ ЕАД не обясниха по какъв начина и откъде ще осигурят необходимите средства за закупуването на дружествата на „ЧЕЗ Груп България“;
- Запитаните в хода на работата на Комисията кредитни институции по същество отказаха да предоставят необходимата за изясняване на въпроса информация. Изключение прави Първа инвестиционна банка, която открито оповести водените от нея разговори с „Инерком България“ ЕАД и заявения от нея интерес чрез издадено писмо за подкрепа за финансиране на сделката в размер до 80 млн. евро.
5. По отношение на действията на българските институции с оглед на техните правомощия след официалното оповестяване от страна на ЧЕЗ за избор на купувач, Комисията установи следното:
- Изявленията на отделни представители на българското правителство могат да бъдат определени като непоследователни. Най-ярки примери за това са заявената, но негласувана оставка на министъра на енергетиката, както и рязката промяна на позициите от искане за пълен контрол върху сделката до отказ от всякакво участие;
- Твърдението на министър-председателя от 27 февруари 2018 г., че не е запознат с развитието на процесите по придобиването на ЧЕЗ, не отчита регулярните информации, предоставяни от службите за сигурност на българското правителство и другите компетентни институции за намеренията на ЧЕЗ и разговорите, водени с потенциалните купувачи;
- Твърдението на министър-председателя и министъра на финансите, че не са водени разговори за закупуване на ЧЕЗ от страна на българската държава, влиза в пряко противоречие с уверението от страна на ЧЕЗ, че на всички български правителства от 2013 г. досега е предлагано да закупят обратно активите на дружеството;
- Вследствие на дебата в Комисията по отношение на правомощията на КЕВР се установи, че регулаторът не намира основание да контролира такъв тип сделки, както го прави по повод разпореждането с част от имуществото, с което се извършва лицензионна дейност. Впоследствие с голямо мнозинство бе приет ЗИД на Закона за енергетиката, който дава такива правомощия на регулатора.
Препоръки:
1. Министерският съвет на Република България да извърши задълбочен анализ относно изпълнението на заложените цели на правителството в приетата Стратегия за приватизация на електроразпределителните дружества в Република България, приета с Решение № 426 от 11 юни 2003 г. и одобрена от Народното събрание на 29 юли 2003 г. Обект на анализ и оценка трябва да бъдат постигнатите технически, икономически и социални параметри.
2. Министерският съвет на Република България да ревизира ПМС № 181 за определяне на стратегическите обекти и дейности, които са от значение за националната сигурност в частта му „Сектор „Енергетика“, включвайки основни активи и дейности на електроразпределителните предприятия.
3. Службите за сигурност да предоставят детайлен анализ на действията си по планираната продажба на дружествата на „ЧЕЗ Груп“ в България по отношение на своевременното и качествено информиране на компетентните органи на изпълнителната власт. Анализът да бъде предоставен за обсъждане на парламентарната Комисия за контрол над службите за сигурност, прилагането и използването на специалните разузнавателни средства и достъпа до данните по Закона за електронните съобщения.
4. Българската народна банка да предостави по надлежния ред на Народното събрание информация относно поетите финансови ангажименти от български банки за предстоящата сделка с „Инерком България“ ЕАД за придобиване активите на „ЧЕЗ България“ в страната.“
Приложение № 1 е обобщаващо информацията от проведеното закрито заседание и постъпилите класифицирани документи от служба „Сигурност“ с гриф „Поверително“. Намира се в Секретното деловодство.
Приложение № 2 съдържа списък на всички документи.
Господин Председател, Докладът на Комисията е подписан с особено мнение от 10 от членовете на Комисията.
Остана да представя Проекта на решение, който е от една страница, но може би утре.